امضای «مرتضی الویری» پای قانون نظارت استصوابی
یک حقوقدان نوشت: مرتضی الویری در حالی نظارت استصوابی را زیر سؤال برده است که یکی از اعضای کمیسیون امور داخلی دوره اول مجلس بوده و امضای وی ذیل مصوبه مربوط به نظارت استصوابی وجود دارد.
«سید حجت‌الله علم‌الهدی حقوقدان و استاد دانشگاه»؛ در خبرها آمده بود که آقای مرتضی الویری رئیس شورای عالی استانها ضمن مخالفت با لزوم نظارت استصوابی بر انتخابات شوراها، این نوع نظارت را مغایر با روح قانون اساسی عنوان کرده است. ایشان در ضمن مصاحبه خود عنوان داشته است: «از قول من ذکر شده که در مجلس اول در کمیسیون آیین نامه داخلی که من هم عضو آن کمیسیون بودم، نظارت استصوابی تصویب شده است در حالی که اعلام می‌کنم، اولاً من عضو کمیسیون آیین‌نامه داخلی مجلس اول نبودم و دوم اینکه چنین موضوعی مربوط به این کمیسیون نیست و به قانون انتخابات مربوط است که در مجلس دوره چهارم مطرح شد.» در این خصوص چند نکته قابل ذکر است:
نظارت استصوابی اصطلاحی فقهی است که در برابر نظارت اطلاعی به کار می‌رود. تقسیم‌بندی نظارت به «استصوابی» و «اطلاعی» بر مبنای حدود اختیارات ناظر است. در نظارت اطلاعی ناظر تنها اختیار کسب اطلاع از عملکرد مجری را داشته و امکان برخورد با تخلفات مجری و جلوگیری از آنها را ندارد. در این نوع از نظارت، ناظر به محض اطلاع از تخلف مجری می‌تواند آن را به مراجع ذی‌صلاح ارجاع دهد تا توسط آنها مورد رسیدگی قرار گیرد. همچنین در نظارت اطلاعی، مجری می‌تواند به تشخیص خود عمل کرده و برای اتخاذ تصمیمات نیازی به کسب تأیید ناظر ندارد. در مقابل، در نظارت استصوابی ناظر از اختیارات بیشتری برخوردار است. در این نوع از نظارت، تمامی اقدامات و تصمیمات مجری باید با تأیید ناظر باشد و لذا ناظر رأساً می‌تواند از تخلفات مجری جلوگیری به عمل آورد. نظارت استصوابی شورای نگهبان بر انتخابات نیز بدین معنا است که کلیه اقدامات مجری انتخابات یعنی وزارت کشور می‌بایست به تأیید ناظر یعنی شورای نگهبان برسد و چنانچه هر یک از اقدامات و تصمیمات وزارت کشور مورد تأیید شورای نگهبان نباشد، باید از انجام آن خودداری کند. البته این نظارت شورای نگهبان بر اساس ضوابط قانونی انجام می‌شود و در واقع شورای نگهبان بر اجرای قانون توسط وزارت کشور نظارت می‌کند و در مواردی که قانون رعایت نشده باشد، عملکرد مجری را تأیید نمی‌کند.
به موجب اصل ۹۹ قانون اساسی یکی از وظایف شورای نگهبان نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی، مجلس خبرگان رهبری و همه‌پرسی است. در این اصل نوع نظارت شورای نگهبان اعم از «استصوابی» یا «اطلاعی» مشخص نشده است. اصطلاح خاص «نظارت استصوابی» در اسناد قانونی از سال ۱۳۷۰ و در نظریه تفسیری شورای نگهبان از اصل ۹۹ قانون اساسی عنوان شد. به موجب این نظریه تفسیری: «نظارت مذکور در اصل ۹۹ قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها می‌شود.» هر چند این اصطلاح پیش از این نیز در ادبیات علمی و رسانه‌ای در موضوع انتخابات به‌کار برده می‌شد که برای نمونه می‌توان به مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۶۴ و در رابطه با قانون نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری اشاره نمود که چندین بار از این اصطلاح استفاده شده است. این اصطلاح پس از سال ۱۳۷۰ نیز در قوانین متعدد انتخاباتی تکرار شد. به عنوان مثال طبق ماده (۳) «قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی» که در سال ۱۳۷۸ به تصویب رسیده است: «نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به عهده شورای نگهبان می‌باشد. این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»
اگرچه اصطلاح خاص «نظارت استصوابی» پیش از سال ۱۳۷۰ در قوانین به کار برده نشده بود، اما محتوا و مفهوم این نوع از نظارت در تمامی قوانین انتخاباتی موجود بوده است. به عبارت دیگر در تمامی قوانین انتخاباتی که پیش از سال ۱۳۷۰ نیز به تصویب رسیده‌اند، شورای نگهبان به عنوان ناظر بر انتخابات مشخص شده و اختیار تأیید و رد تصمیمات مجریان انتخابات و برخورد با تخلفات و ابطال صندوق یا حوزه انتخابیه و یا کل انتخابات را دارا بوده است. اولین قانون انتخاباتی کشورمان پس از تشکیل مجلس شورای اسلامی «قانون مربوط به نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی» بود که در سال ۱۳۵۹ به تصویب رسید.
طبق اصل ۸۵ قانون اساسی مجلس شورای اسلامی می‌تواند تصویب برخی از قوانین را به کمیسیون‌های داخلی خود تفویض کند که در این صورت این قوانین به صورت آزمایشی برای مدت موقت به اجرا درمی‌آیند. «قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی» در تاریخ ۱۶/۶/۱۳۵۹ با تصویب مجلس شورای اسلامی جهت تصویب به صورت آزمایشی (به معنای موقت) به کمیسیون امور داخلی مجلس تفویض شد و در تاریخ ۲/۷/۱۳۵۹ به تصویب این کمیسیون رسید. شورای نگهبان نیز در مهلت ۲۰ روزه قانونی هیچگونه اظهارنظری در مورد این قانون نکرد و در نتیجه این قانون بدون اعلام نظر شورای نگهبان طبق اصل ۹۴ قانون اساسی لازم الاجرا شد.
مفهوم نظارت استصوابی در چند جای این قانون به وضوح ذکر شده است. در ماده ۳ این قانون مقرر شده است: «هیأت مرکزی نظارت بر کلیه مراحل انتخابات و جریان‌های انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور که در امر انتخابات مؤثر است و هیأت‌های اجرایی و انجمن‌های نظارت بر انتخابات و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و آنچه مربوط به صحت انتخابات می‌شود نظارت خواهد کرد.» ماده ۱۴ این قانون نیز عنوان می‌نمود: «نظر شورای نگهبان در مورد ابطال یا توقف انتخابات قطعی و لازم الاجرا است و ادامه انتخابات در حوزه‌هایی که از طرف شورای نگهبان متوقف گردیده بدون اعلام نظر ثانوی شورای نگهبان وجه قانونی ندارد و جز شورای نگهبان هیچ مقام و مرجع دیگری حل ابطال یا متوقف کردن انتخابات را ندارد.» آخرین ماده این قانون که ماده ۲۰ آن بود نیز مقرر می‌داشت: «چون طبق قانون اساسی نظارت بر انتخابات با شورای نگهبان است، هر قانون و آیین‌نامه و هر گونه تصمیم و نظارت که معارض یا مخالف با نظارت و تصمیم شورای نگهبان باشد اعتبار قانونی ندارد.» بنابراین در این قانون و سایر قوانین قبل از صدور نظر تفسیری شورای نگهبان در سال ۱۳۷۰، بدون اینکه اصطلاح خاص نظارت استصوابی ذکر شود، مفهوم و محتوای چنین نظارتی به صراحت ذکر شده بود.
قانون فوق همانطور که ذکر شد با تفویض مجلس به کمیسیون امور داخلی و توسط این کمیسیون به تصویب رسید. آقای الویری در حالی نظارت استصوابی را زیر سؤال برده و نقش خود در تصویب اولین قانون انتخاباتی در این خصوص را نفی کرده است که یکی از اعضای کمیسیون امور داخلی دوره اول مجلس بوده و در اسناد قانونی موجود امضای ایشان ذیل این مصوبه مجلس وجود دارد. در یک کلام نظارت استصوابی به معنای نظارت مؤثر و فعال بوده و در واقع نظارت بر اجرای قانون توسط مجریان است و اشکال گرفتن به این نوع نظارت به نوعی برای فرار از اجرای قانون و تخلف از قوانین لازم‌الاجرا است. لذا بهتر است رئیس شورای عالی استانها به جای ایراد گرفتن به نظارت استصوابی، پاسخگوی عملکرد خود در انجام وظایف قانونی مربوط به شوراها و رفع اشکالات آنها باشد.
