قرار دادن ایران در لیست سیاه FATF یعنی هر کشوری وارد مبادله با ما شود، ممکن است به عنوان همکار در تامین مالی تروریسم و پولشویی شناخته شود

در چند وقت اخیر، بحث پیرامون تصویب کنواسیون پالرمو و CFT به مجادله‌ای بزرگ در سطح کلان سیاسی کشور تبدیل شده است. از یک سو، بررسی این دو کنوانسیون در مجمع تشیخیص مصلحت نظام به حالت تعلیق در آمده و از سوی دیگر، دولت همچنان بر تصویب آن‌ها اصرار دارد و نسبت به نتایج عدم تصویب هشدار می‌دهد.

در مجموع اکنون دو نگاه موافق و مخالف پیرامون پیوستن به کارگروه اقدام مالی یا FATF وجود دارد که بخش زیادی از قضاوت‌ها بیش از آن‌که کارشناسانه و همراه با فهم جزئیات باشد، به نظر سیاسی می‌رسند. در راستای بررسی دقیق مساله و مشخص شدن ابعاد پیچیدگی موضوع، انتخاب مساله را با دکتر شهرام زرنشان، استاد حقوق بین‌الملل و یکی از کسانی مطرح نموده که تا کنون مدیریت پژوهش‌هایی در زمینه FATF را عهده‌دار بوده است.

گفتگوی تفصیلی با این استاد دانشگاه به شرح ذیل است:

در ابتدای امر با این پرسش آغاز کنیم که در چند وقت اخیر مباحث زیادی پیرامون پیوستن ایران به کارگروه اقدام مالی، (Financial Action Task Force) یا FATF و تصویب لوایح پالرمو و CFT در مجلس و تایید و بررسی مغایرت آن با قانون اساسی توسط شورای نگهبان و سپس مجمع تشخیص مصلحت نظام مطرح شده، در ابتدا به اختصار توضیحی پیرامون چیستی این لوایح و بحث پیوستن ایران به FATF ارائه می‌دهید؟

شهرام زرنشان: سابقه تشکیل نهاد FATF به دهه 1980 میلادی و علی‌الخصوص به بعد از تصویب و اجرایی شدن کنوانسیون مبارزه با قاچاق مواد مخدر و داروهای روانگردان مصوب 1988 میلادی، بر می‌گردد. هدف اولیه این کارگروه که اکنون می‌توان گفت به یک نهاد بین‌المللی تبدیل شده، در بادی امر مقابله با پول‌شویی بود اما با وقوع حادثه 11 سپتامبر در آمریکا، صلاحیت‌های این سازمان گسترش پیدا کرد و کارویژه‌های آن سازوکار مقابله با تامین مالی ترروریسم را نیز در بر گرفت. بعدها بحث مقابله با تامین مالی اشاعه سلاح‌های کشتار جمعی نیز در حوزه صلاحیت‌های FATF قرار گرفت. این نهاد در ابتدا با ابتکار هفت کشور صنعتی جهان پایه‌گذاری شد ولی به مرور کشورها و سازمان‌های دیگر جهانی به آن ملحق شدند. در حال حاضر حدود 200 دولت و نهاد بین‌المللی، با FATF همکاری می‌کنند.

مقرراتی که از سوی FATF در حال حاضر مطرح و به دولت‌ها عرضه شده، عبارت است از یک سری ضوابط و استاندارهایی که بتوانند عمدتا مانع از تامین مالی تروریسم و پول‌شویی شوند. آن‌چه که FATF به عنوان مقررات به دولت‌ها ارائه کرده، عموماً مسائل جدیدی نیستند بلکه چارچوب‌هایی ‌هستند که در قالب برخی کنوانسیون‌ها و اسناد بالادستی بین‌المللی همانند قطعنامه‌های شورای امنیت، وجود داشته اند؛ تنها اتفاق تازه کنونی این است که گروه ویژه اقدام مالی مفاد مهم این کنوانسیون‌ها و اسناد را انتخاب و استخراج و در قالبی نوین به دولت‌ها عرضه کرده است و از آن‌ها درخواست نموده تا این مفاد را در سیستم حقوقی و مالی خود بگنجانند تا بلکه با پولشویی و تامین مالی تروریسم مقابله شود. البته برخی از همین اسناد بین‌المللی همانند کنوانسیون مقابله با جرایم سازمان‌یافته بین‌المللی (پالرمو) و کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم(سی اف تی) صرفا از این جهت که دارای جزئیات بیشتر بوده و دولت‌ها را به همکاری چند جانبه ترغیب می‌کند، الحاق به آنها نیز مورد تأکید ویژه کارگروه اقدام می باشد والا چنانکه گفته شد عمده مفاد آنها پیش از این نیز برای دولتها الزام آور بوده است.

پیوستن به گروه اقدام مالی (FATF) در سطح بین‌المللی چه مزایایی را برای یک دولت یا کشور به همراه دارد؟

شهرام زرنشان: پیوستن به FATF یا به شکل دقیق‌تر همکاری با این کارگروه، حتما می‌تواند برای کشورها از نقطه‌نظر حقوقی مفید و موثر باشد. همان‌گونه که اشاره شد، ارتباطی درهم‌تنیده و تنگاتنگ میان شبکه مالی بین‌المللی و ضوابط و مقرارات FATF در حال حاضر برقرار است. گروه ویژه اقدام مالی از حمایت برخی نهادهای مهم بین‌المللی از جمله شورای امنیت سازمان ملل متحد برخوردار است. لذا چه بخواهیم و چه نخواهیم این کارگروه مالی، جایگاه ویژه‌ای را در نظام بین‌الملل پیدا کرده است. بنابراین، هر دولتی که بخواهد خودش و اتباعش از این کانال‌های مالی بین‌المللی بهره بگیرند، ناگریز است به مجموعه FATF با رعایت اصول و ضوابط مشخص بپیوندد.

 قرار گرفتن در لیست سیاه گروه اقدام مالی چه عواقبی را برای یک کشور می‌تواند در پی داشته باشد؟

شهرام زرنشان: قرار گرفتن هر بازیگری در فهرست کشورهای پرخطر از نظر پولشویی و تامین مالی تروریسم، دولت مزبور را به گونه‌ای معرفی می‌کند که گویا منبع تامین مالی تروریسم است. از نظر آن‌ها در کشوری که با مجموعه FATF همکاری نمی‌کند، پول‌شویی اتفاق می‌افتد. قرار گرفتن در لیست مزبور منجر به این خواهد شد که شبکه‌های مالی بین‌المللی، بانک‌های بین‌المللی، کشورهای خارجی، سازمان‌های بین‌المللی و…، اگر بخواهند با چنان کشوری وارد مبادله مالی شوند، ممکن است به عنوان همکار در تامین مالی تروریسم و پولشویی شناخته شوند. بنابراین، در شرایط کنونی، همکاری با FATF – و البته نه عضویت. ضرورتی برای عضویت در کارگروه اقدام مالی وجود ندارد- به صلاح و منفعت کشورمان است تا نهادهای مالی کشور بتوانند با مشکلات کمتر با نهادهای مالی بین‌المللی در دسترس کنونی ارتباط داشته باشند. البته شایان ذکر است که با توجه به سطح تحریم‌هایی که بر کشورمان اعمال شده، در حال حاضر خیلی ارتباطات گسترده‌ای بین بانک‌ها و نهادهای مالی ایران با نهادها و بانک‌های بین‌المللی وجود ندارد اما در غیر این شرایط هرگونه بهره بردن از امکانات نیازمند همکاری تنگاتنگ با FATF می‌باشد.

برخی افراد و جریان‌ها در داخل کشور معتقد هستند که تصویب لوایح پالرمو و پیوستن به کنوانسیون CFT به عنوان پیش‌شرط پیوستن تهران به گروه اقدام مالی، مسیرهای دور زدن تحریم‌ها را مخدوش و اطلاعات مالی کشورمان را افشا می‌کند، تا چه اندازه این انتقاد را درست ارزیابی می‌کنید؟

شهرام زرنشان: در این ارتباط باید ابعاد فنی و دقیق مساله مورد توجه قرار گیرد و نیازمند تفاسیر حقوقی دقیق است. با این اوصاف، باید توجه داشت، زمانی که دولت، بانک مرکزی و دیگر نهادهای مربوطه در کشور این موضوع را رد می‌کنند و تاکید دارند که در صورت عدم تصویب مقررات مربوطه همین میزان تراکنش‌های مالی ما نیز قطع خواهد شد، می‌توان نتیجه گرفت که این انتقادات تا حد زیادی وارد نیستند. عدم همکاری با FATF یا عدم تصویب مقررات خواسته شده از سوی آن‌ها، موجب خواهد شد آمریکا بهانه‌ لازم برای فشار بیشتر بر کشورهایی که با ایران همکاری مالی می کنند، وارد کند. عدم همکاری ایران و قرار گرفتن در لیست کشورهای پرخطر، ابزارهای واشینگتن برای اعمال فشار حداکثری علیه کشورمان را تقویت خواهد کرد.

در ارتباط با پالرمو این مساله مطرح می‌شود که ایران دیگر نمی‌تواند به محور مقاومت کمک کند، این درشرایطی است که برخی ناظران می‌گویند کمک مالی به یک گروه حتی اگر در لیست گروه های ممنوعه باشد تا زمانی که از سوی دولت میزبان با شکایت همراه نشود، در دستور کار قرار نمی‌گیرد تا چه اندازه این مساله صحیح است؟

شهرام زرنشان: در ابتدا توجه به این امر ضروری است که از نظر ما جریان‌های حاضر در محور مقاومت نه تنها تروریست نیستند بلکه در جبهه جنبش های آزادی بخش قرار دارند. این موضوع از سوی دولت ایران و مقامات عالی‌رتبه کشور هیچ‌گاه پنهان نبوده و همواره به صورت شفاف کمک به این گروهها مورد تاکید قرار گرفته است. باید توجه داشت با وجود اینکه در فضای حقوقی بین‌المللی هیچ تعریف رسمی از تروریسم وجود ندارد ولی هرگونه گمانه زنی از سوی ما در رابطه با اینکه جنبش های مزبور ممکن است در آینده از سوی نهادهای رسمی بین المللی در زمره گروههای تروریستی تلقی شوند و لذا به این دلیل از همکاری با FATF باید اجتناب شود، به نظرم ظلم به این جنبش هاست. همانطور که گفتم محور مقاومت محور آزادی خواهی است و نه تروریسم.

در رابطه با بحث تداوم کمک‌ها توجه به این مساله نیز ضروری است که در شرایط کنونی همکاری‌ها از طریق شبکه‌های مالی رسمی انجام نمی‌شود و از مدت‌ها قبل مسیرهای انتقالات مالی مسدود شده است. این‌گونه نیست که اکنون به شکل آشکار از طریق نهادهای مالی رسمی کمک‌های ایران به جریان‌های حاضر در محور مقاومت ارائه شود که بعد از پیوستن یا همکاری با FATF این دالان‌ها بخواهند مسدود شوند. در مقطع کنونی، مناسبات ما از طریق نظام بانکی نیست و لذا پیوستن و یا نپیوستن ایران به این کارگروه تغییری را در روند موجود ایجاد نمی‌کند. توجه به این مساله ضروری است که توصیه‌های FATF برای پیوستن به پالرمو و CFT از این جهت است که نظارت سفت و سخت از طرف دولت‌ها بر مبادلات مالی انجام بگیرد.بنابراین، نمی‌توان از شرایطی خاص در این زمینه سخن به میان آورد.

در سطحی دیگر، صرف‌نظر از اینکه تروریسم را چگونه تعریف کنیم، هدف کنوانسیون پالرمو مقابله با جرایم سازمان‌یافته فراملی همچون مواد مخدر، قاچاق انسان، قاچاق اعضای بدن انسان و از این دست جرایمی است که منافعی مادی برای مرتکبین به همراه داشته باشد. اقدامات و جرایمی مانند تروریسم که هدف آن دست یافتن به عواید مالی نیست، در چارچوب این کنواسیون قرار نمی‌گیرند. بنابراین، این اشتباه است که بخواهیم موضوع پالرمو را به موضوع تروریسم پیوند بزنیم. مهم‌ترین هدف پالرمو، بحث پولشویی است.

فارغ از این مسائل با پیوستن ایران به کنوانسیون CFT چه اتفاقی خواهد افتاد؟

شهرام زرنشان: در ارتباط با کنوانسیون CFT یا کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم مصوب سال 1999، این کنوانسیون بیشتر بعد از حوادث 11 سپتامبر 2001 آمریکا مورد توجه قرار گرفت و بخشی از توصیه‌های مورد تاکید گروه اقدام مالی است که طی آن از کشورها می‌خواهد به این سند بپیوندند. نکته مهم در این میان این است که محتوای اصلی یا مفاد محوری آن در قطعنامه 1373 شورای امنیت سازمان ملل که در تاریخ 28 سپتامبر 2001 به تصویب رسید، منعکس و گنجانده شده است و بعدها در سایر قطعنامه‌های شورای امنیت مورد تکرار قرار گرفته است. نتیجه‌گیری من در اینجا این است که با توجه به قرار گرفتن این قطعنامه‌ها ذیل فصل هفتم منشور ملل متحد و الزام‌آور بودن آن برای همه دولت‌ها، به‌طور خودکار و غیرمستقیم تمامی کشورها ملزم به رعایت کنوانسیون CFT هستند. بنابراین، پیوستن یا نپیوستن به این کنوانیسون تاثیری در تعهدات یک دولت نخواهد داشت. در این میان، ایران نیز در وضعیت کنونی ملزم به اجرای مفاد این کنوانسیون است.

حال این سوال مطرح می شود که با وجود الزام آور بودن مفاد این کنوانسیون، چرا اصرار بر این است دولت‌ها به آن بپیوندند؟ علت آن عمدتا از این جهت است که همکاری‌های میان دولت‌ها در زمینه مقابله با تامین مالی تروریسم بیشتر شود. بدین ترتیب مجددا تاکید می شود که کنوانسیون CFT موضوع جدیدی نیست و ملحق شدن یا نشدن به آن تاثیری بر الزام‌آور بودن مفاد ان نخواهد داشت.

انتخاب: آیا تصویب لایحه پالرمو و کنوانسیون CFT و پیوستن به FATF با موضوع برجام در یک سبد قرار می‌گیرند و امکان بدعهدی پیرامون آن‌ها وجود دارد؟

شهرام زرنشان: ارتباط مستقیمی میان این دو مساله وجود ندارد اما چون یکی از نتایج برجام اتصال مجدد نظام مالی کشور به نظام مالی بین‌المللی بود و از الزامات الحاق به نظام مالی بین‌المللی، پذیرش ضوابط و مقرارات ارائه شده از سوی کارگروه ویژه اقدام مالی بود، مقرر شده بود، ایران همکاری‌های خود را توسعه دهد. در همین راستا، اقدامات زیادی هم از سوی دولت ایران انجام شد.

اقدامات داخلی ایران در این زمینه طی 4 لایحه آماده و برای تصویب به مجلس ارسال شد. از این لوایح 2 لایحه مربوط به اصلاح برخی قوانین داخلی بود که سال گذشته با تصویب نهایی مجمع تشخیص انجام شد. یکی از آن‌ها لایجه اصلاح قانون مقابله با تامین مالی تروریسم بود و دیگری لایحه اصلاح قانون مقابله با پولشویی. از این مجموعه، دو لایحه دیگرکه مربوط به پالرمو و CFT بود همچنان تصویب نشده و به حالت تعلیق در بررسی در آمده‌اند. صرف‌نظر از این لوایح که بخشی از توصیه‌های 49گانه FATF را شامل می‌شود، بسیاری از مواردی که از دولت ایران و دیگر دولت‌ها خواسته شده، از طرق مختلف به مرحله اجرایی شدن رسیده‌ است.

 شما چه راهکاری را برای گذار از این بن بست پیرامون موضوع پیوستن به FATF ارائه می‌دهید؟

شهرام زرنشان: با توجه به اینکه غالب مقررات و ضوابط تعیین شده از سوی FATF در یک سری از اسناد بالادستی بین‌المللی، همانند قطعنامه‌های شورای امنیت منعکس شده و وجود دارند و برای تمامی دولت‌ها لازم الاجرا هستند، همچنین بعد از انعقاد برجام دولت ایران همکاری‌های موثری را با مجموعه FATF انجام داده است و نیز هر چند تاکنون پالرمو و CFT به تصویب نرسیده‌اند اما دولت ایران از طرق مختلف همانند آیین‌نامه‌های بانک مرکزی، آیین‌نامه‌های هیات وزیران، مصوبات شورای هماهنگی سران قوا و… چارچوبی را در راستای اجرایی شدن ضوابط FATF به شبکه مالی کشور عرضه کرده است و نتیجتا اینکه تا کنون همکاری‌های زیادی انجام شده، اما در عمل عدم تصویب دو کنوانسیون پالرمو و CFT به معنای عدم همکاری ایران با FATF محسوب می‌شود. این موضوع به طور حتم نتایج خوبی را برای ما به همراه نخواهد داشت و ابزار لازم را برای آمریکا جهت قطع دسترسی کامل ایران به منفذهای همکاری مالی با نهادهای خارجی فراهم خواهد کرد. به نظر تکمیل فرایند الحاق به اسناد بین المللی مزبور دستکم بتواند کمک کننده به تداوم ارتباطات مالی کشور در شرایط کنونی باشد همانگونه که مقامات ذی‌صلاح بانکی کشور همواره بر آن تاکید دارند.