اصلاح ساختار بانک مرکزی کلید خورد

بررسی طرح «اصلاح ساختار بانک مرکزی» در مجلس کلید خورد؛ طرحی که هدف و غایت خود را خروج سیاست‌گذاری پولی از وابستگی و سلطه مالی و مدرن‌سازی آن قرار داده است.

به اعتقاد بسیاری از صاحب‌نظران، وابستگی سیاست‌گذاری پولی تهدیدکننده ثبات اقتصادی و قیمتی در اقتصاد ایران بوده است. طرح اصلاح ساختار بانک مرکزی با هدف مدرن‌سازی و کاهش تهدیدات اقتصادی از این مسیر تدوین شده است. یکی از ارکان مهم طرح تدوین‌شده، هیات عالی هفت‌نفره‌ای است که بالاترین مرجع «سیاست‌گذاری»، «وضع مقررات» و «نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات» در بانک مرکزی است. رکنی که برگرفته از تجارت کشورهایی است که با استقرار آن توانسته‌اند بر چالش‌ها در حوزه پولی و بانکی غلبه کنند. بررسی وضعیت ۱۰۱ کشور نشان می‌دهد که تنها ۷ درصد از آنها سیستم پولی وابسته به دولت دارند و البته این ۷ درصد در مقایسه با کشورهای دارای سیستم پولی غیروابسته درآمد سرانه بسیار پایین‌تری دارند. کارشناسان تاکید دارند سیستم پولی از این حیث که بی‌نظمی‌های پولی، نوسانات قیمتی و انتظارات آحاد اقتصادی را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد، اگر مدرن‌سازی نشود و در وضعیت وابسته بماند، مانع بزرگی بر سر راه توسعه کشور‌های کم‌درآمد است.

مدرن‌سازی اتاق فرمان پولی

این روز‌ها قرار است کمیسیون اقتصادی مجلس طرح «اصلاح ساختار بانک مرکزی» را با امضای ۵۷ نماینده بررسی کند. در این طرح یک «هیات عالی» ۷ نفره ترسیم شده است که بالاترین مرجع سیاست‌گذاری، وضع مقررات و نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات در بانک مرکزی است. به گزارش دنیای اقتصاد، طی پژوهشی که روی مکانیزم حاکمیت ۱۰۱ کشور جهان ازسوی صندوق بین‌المللی پول انجام شده، بانک‌های مرکزی دنیا در فرآیند پیشروی به سوی وابستگی کمتر، سه نسل «استقلال در هدف»، «استقلال در هدف‌گذاری» و «استقلال ابزاری» را در پیش گرفته‌اند. به نظر می‌رسد طرح در دست بررسی مجلس، نسل استقلال در هدف‌گذاری را مورد هدف خود قرار داده است. نتیجه این پژوهش حاکی از آن است که عمده کشور‌هایی که به توسعه اقتصادی رسیده‌اند، اصلاح حاکمیت بانک مرکزی را یکی از الزامات خود دانسته‌اند و با حرکت به سمت یک مکانیزم مدرن حاکمیت بانک مرکزی، سرعت رشد و توسعه خود را افزایش داده‌اند. در سمت دیگر، وابستگی بانک مرکزی به‌دلیل نوسانات قیمتی پیاپی و به‌دنبال آن شکل‌گیری انتظارات مخرب بین آحاد اقتصادی، یکی از مهم‌ترین موانع توسعه کشور‌های جهان سوم بوده است.

بانک مرکزی از دو زاویه

امروزه نوسان قیمت‌ها یکی از مهم‌ترین خطرهایی است که اقتصاد را تهدید می‌کند، به همین دلیل کشور‌ها سعی دارند با تثبیت تورم و متعاقبا ایجاد اطمینان و آرامش در بین عوامل اقتصادی، اقتصاد خود را به حرکت درآورند. به‌علاوه، اطمینان و آرامش در بازار‌ها یکی از مهم‌ترین فاکتور‌های موثر در همسوسازی بازیگران اقتصاد به سمت اهداف توسعه‌ای است. مهم‌ترین عاملی که این آرامش و اطمینان را بر هم می‌زند، هرج و مرج و بی‌انضباطی‌هایی است که در حوزه پولی کشور رخ می‌دهد. به‌عبارت دیگر، سیاست‌های پولی بی‌نظم و بی‌ضابطه نوسانات قیمت را در کشور‌های دارای سیستم پولی وابسته افزایش داده و در پی این اتفاق تصمیم گردانندگان اصلی اقتصاد را با عدم‌اطمینان همراه کرده است. بنابراین کشور‌های مختلف برای برداشتن موانع توسعه‌ای، در مراحل مختلفی از تاریخ خود حاکمیت بانک مرکزی را به سمت یک مکانیزم مدرن سوق داده‌اند. هر چه این مدرن‌سازی حاکمیتی زودتر صورت گیرد، هزینه‌های گزافی که در پی تعویق اجرا به اقتصاد وارد می‌شد، کاهش یافته و در عوض سرعت رشد و توسعه افزایش می‌یابد. به‌دنبال اهمیت و نقش بانک مرکزی و به‌منظور افزایش کارآیی آن، از زاویه‌های متفاوت این نهاد مهم مورد توجه اقتصاددانان و سیاست گذاران قرار گرفته است. از یک زاویه همه اقتصاددانان و سیاست گذاران کشور‌ها را به استقلال کامل بانک مرکزی تشویق کرده تا با تمرکز بیشتری بتوانند پاسخگوی تورم و نوسانات قیمتی مخرب در جامعه باشند. یک زاویه مورد توجه دیگر، جزئیات حاکمیت بانک مرکزی، از جمله تعداد، ترکیب و ساختار هیات‌های مختلف مانند هیات سیاست‌گذاری، اجرایی و غیره است. اگر چه خروج سیستم پولی از سلطه مالی و دولتی می‌تواند فارغ از نوع، تعداد و ترکیب هیات‌های مختلف دنبال شود، اما بررسی و تبیین بانک‌های مرکزی دنیا از حیث این ویژگی‌ها حائز اهمیت قابل توجهی است.

وضعیت استقلال

در یک اقتصاد متعارف بانک مرکزی با استفاده از ابزار‌های سیاست پولی و ارزی، به‌دنبال دستیابی به هدف تورمی بهینه است. از زاویه‌ای دیگر، این دو ابزار به خصوص ابزار پولی، مهم‌ترین ابزار دولت‌ها برای استفاده درخصوص اهداف کوتاه مدت و جذب آرای مردم است. به همین دلیل ماهیتا حاکمیت بانک مرکزی در معرض یک تضاد منافع قرار دارد که طرف فشار آن قدرتمندترین نهاد، یعنی قوه مجریه است. در همین راستا، کشور‌های توسعه یافته همواره، به خصوص بعد از دهه ۸۰، تلاش کردند تا به بیشترین میزان بین بانک مرکزی و قوه مجریه فاصله ایجاد کرده و بانک مرکزی را به بیشترین میزان استقلال برسانند. در پژوهش مذکور، بانک مرکزی از حیث درجه استقلال به چهار دسته «استقلال از حیث هدف یا Goal Autonomy»، «استقلال در هدف‌گذاری یا Target Autonomy»، «استقلال ابزاری یا Instrument Autonomy» و «استقلال محدود یا limited Autonomy» تقسیم‌بندی شده است. کامل ترین نوع استقلال بانک مرکزی، استقلال از حیث هدف است که در آن بانک مرکزی در حیطه مکانیزم و زمان انتخاب اهداف پولی و ارزی، کاملا خود مختار بوده و تحت تاثیر هیچ نهاد بیرونی قرار نخواهد گرفت. مهم‌ترین مثال از استقلال کامل بانک مرکزی سیستم فدرال رزرو آمریکا است. استقلال در هدف‌گذاری تقریبا همان استقلال از حیث هدف است با این تفاوت که از قبل یک هدف تورمی یا ارزی خاص تعیین شده و بانک مرکزی در دستیابی به آن اهداف پاسخگو است. بانک‌های مرکزی اروپا از این حیث که تورم مورد هدف را از سیستم بانک مرکزی اروپا می‌گیرند در زمره گروه استقلال در هدف‌گذاری قرار می‌گیرند.استقلال ابزاری وضعیتی است که در آن قوه مقننه یا مجریه در توافق با بانک مرکزی، سیاست پولی یا ارزی را تعیین می‌کند اما بانک مرکزی در ابزار مورد استفاده اختیار کامل را دارد. بانک مرکزی نیوزیلند مثالی از این دست است که هدف از بیرون تعیین می‌شود اما ابزار از درون بانک مرکزی انتخاب می‌شوند. کانادا و نروژ مثال‌هایی دیگر از این نوع استقلال هستند که در آنها اگر چه در قانون بانک مرکزی صریحا اشاره نشده، اما توافق بانک مرکزی و قوه‌های دیگر مهم‌ترین تعیین‌کننده اهداف بانک مرکزی هستند.

استقلال محدود یا بانک مرکزی وابسته، حالتی که بانک مرکزی در آن یک نهاد دولتی بوده، اهداف و سیاست‌ها را دولت انتخاب می‌کند و به‌علاوه در ابزار دستیابی به این اهداف نیز دخالت دارد. به‌عنوان مثال، برای دستیابی به هدف کاهش تورم دولت نوع ابزار را که می‌تواند تغییرات پایه پولی یا نرخ ذخایر قانونی باشد را انتخاب می‌کند. عمده بانک‌های مرکزی وابسته در زمره کشور‌های در حال توسعه قرار می‌گیرند.

حدود ۶۰ درصد از کل ۱۰۱ کشور مورد بررسی در پژوهش صندوق جهانی پول، بانک‌های مرکزی مستقل از حیث هدف و هدف‌گذاری داشته‌اند؛ به‌طوری‌که در مجموع، ۱۶ درصد کشور‌ها استقلال از حیث هدف و ۴۲درصد استقلال در هدف‌گذاری را داشته‌اند. ۳۵درصد کشور‌های مورد بررسی استقلال ابزاری و تنها ۷ درصد این کشور‌ها بانک مرکزی وابسته دارند. تقسیم‌بندی کشور‌های موردبررسی بر حسب درآمد، حاکی از آن است که ۱۷ درصد بانک مرکزی گروه کشور‌های کم‌درآمد در دسته وابسته قرار می‌گیرند. این در حالی است که هیچ‌کدام از کشور‌هایی که در دسته با درآمد بالاتر از متوسط قرار می‌گیرند، بانک مرکزی وابسته ندارند. در مجموع بانک مرکزی حدود ۶۰ درصد کشور‌های با درآمد بالا، در گروه‌های استقلال از حیث هدف و استقلال هدف‌گذاری قرار می‌گیرند. بانک‌های مرکزی عمدتا به‌خاطر اهمیت فعالیت‌های آنها، در قبال نتیجه سیاست‌های خود پاسخگو هستند. به‌عبارت دیگر، برخی کشور‌ها به‌منظور اطمینان از اینکه منابع و تصمیمات در یک مسیر درست قرار گیرند، به کمک نهاد‌های مختلف، بانک مرکزی را در معرض پاسخگویی به سیاست‌هایشان قرار می‌دهند. وزارت مالی، رئیس دولت و کابینه سه نهادی هستند که بانک مرکزی کشورها در قبال سیاست‌های خود به آنها پاسخگو هستند. بانک مرکزی بیش از ثلث کشور‌های مورد بررسی در مقابل قوه مقننه پاسخگو هستند. در مجموع با یک تفکیک درآمدی می‌توان گفت بانک مرکزی عمده کشور‌های با درآمد بالا در مقابل قوه‌مقننه و بانک مرکزی بیشتر کشور‌های با درآمد پایین در مقابل وزارت مالی، پاسخگوی سیاست‌های خود هستند.

واکاوی حاکمیت

حاکمیت بانک مرکزی عمدتا با استفاده از هیات‌های مختلف، از جمله هیات سیاست‌گذاری، هیات اجرایی، هیات مشاوره و هیات نظارت صورت می‌گیرد. با این وجود، بیش از ۶۰ درصد کشور‌های مورد بررسی تنها یک هیات که همان هیات‌مدیره است داشته‌اند. هیات سیاست‌گذاری، سیاست‌های پولی و ارزی را در هر دوره تعیین می‌کند. در مورد بانک‌های مرکزی که از حیث هدف مستقل هستند، این هیات عمدتا اولویت سیاست‌ها را تعیین می‌کند. بیش از نیمی از کشور‌های تحت بررسی، هیات سیاست‌گذاری دارند. هیات اجرایی درباره چگونگی اجرای اهداف تعیین‌شده تصمیم‌گیری می‌کنند. به‌عنوان مثال در کشور‌هایی که بانک مرکزی تعیین‌کننده ابزار است، این هیات تعیین می‌کند که کنترل تورم با استفاده از مکانیزم نرخ بهره یا ابزار‌های دیگر صورت گیرد. نتایج پژوهش صندوق بین‌المللی پول نشان می‌دهد بانک‌های مرکزی‌ که در دسته‌های استقلال از حیث هدف و استقلال هدف‌گذاری قرار می‌گیرند، عمدتا دارای هیات‌های سیاست‌گذاری و اجرایی یکسان هستند. هیات مشاوره، به هیات‌های سیاست‌گذاری، اجرایی و مدیریت در زمینه‌های مختلف مشاوره می‌دهند. مهم‌ترین انگیره کشور‌ها برای ایجاد هیات‌های مشاوره، گسترش فعالیت بانک مرکزی در دو بعد منطقه‌ای و زمینه‌های فعالیت است. به‌عبارت دیگر، اعضای هیات مشاوره لازم است در مناطق مختلف جغرافیایی و در حوزه‌های مختلف علم تخصص داشته باشند تا تصمیم‌ها و سیاست‌های بانک مرکزی را در مسیر درست قرار دهند. اتحادیه پولی مرکزی آفریقا روی تخصص منطقه‌ای و پرتغال روی تخصص زمینه‌های مختلف علمی در هیات مشاوران خود تمرکز داشته‌اند. با این وجود تنها ۱۰ درصد از کشور‌های مورد بررسی در حاکمیت خود هیات مشاوره دارند. هیات نظارت به‌منظور نظارت و رسیدگی درباره دستیابی به اهدف، وظایف و نقش‌ها، کنترل شرایط مالی بانک مرکزی، استفاده بهینه از منابع و همچنین کنترل‌های داخلی در حاکمیت بانک مرکزی نقش می‌آفرینند. با وجود هیات‌های مختلف، اما اولین پاسخگوی عملیات روزانه بانک مرکزی، مدیریت بانک است. بیش از ۸۰ درصد از کشور‌های مورد بررسی مدیریت یک نفره داشته‌اند.

عناصر هیات‌ها

مهم‌ترین عناصر هیات‌های حاکمه بر بانک مرکزی تعداد افراد در هر هیات و ترکیب آنها است. تعداد هیات‌ها از این حیث مهم است که باید بین کارآیی و تخصص یک تعادل بهینه برقرار کند؛ به‌طوری‌که تعداد اعضا نه به حدی کم باشد که سیاست‌گذاری تخصص‌محور فراموش شود و نه به حدی زیاد باشد که تداخل تصمیمی و اتلاف زمان در توافق تصمیم‌ها صورت گیرد. در سمت دیگر، ترکیب اعضای هیات از این حیث مهم است که عامل تضاد منافع باید کنترل شود. به‌عبارت دیگر، ترکیب اعضا باید به‌گونه‌ای نباشد که منافع یک بخش یا یک گروه به منافع کل جامعه ضربه‌ای وارد کند. در میان کشور‌های تحت‌بررسی، بیش از ۸۰ درصد از هیات‌های سیاست‌گذاری موجود، کمتر از ۱۰ نفر عضو دارند و حدود نیمی از آنها بین ۷ تا ۹ عضو داشته‌اند. هیات اجرایی آمار تقریبا مشابهی با هیات سیاست‌گذاری داشته‌اند و این در حالی است که ۸۰ درصد از هیات‌های مشاوره‌ کشور‌های مورد بررسی بیش از ۱۰ عضو داشته‌اند. به علاوه، بیش از ۵۰ درصد هیات‌مدیره بانک مرکزی کشور‌های مورد بررسی بین ۴ تا ۶ عضو داشته‌اند.

عموما قوانین بانک مرکزی به‌منظور اجرای مستقل اهداف، حفظ قدرت و از بین بردن تضاد منافعی که یک سر آن دولت است، لازم است با وجود اعضای دولتی در هیات‌های مختلف، خصوصا در دو هیات سیاست‌گذاری و اجرایی، ممانعت کند. اما قوانین حاکم بر بانک مرکزی برخی کشور‌ها اجازه عضو یک فرد دولتی در هیات‌ها را می‌دهد. در بیشتر موارد، فرد عضوشده وزیر مالی است که در بیش از نیمی از کشور‌هایی که وزیر مالی عضو هیات‌ها است، قدرت رای‌دهی به سیاست‌ها را ندارد. در بعضی موارد، این نماینده دولتی حق این را دارد که تصمیم هیات‌های مختلف را به تعویق بیندازد تا تضاد‌های بالقوه حل و فصل شوند. ورود اعضای بخش‌های مختلف اقتصادی و مناطق متفاوت جغرافیایی در هیات‌ها یکی دیگر از عواملی است که از زاویه تضاد منافع، وجود ترکیب بهینه هیات‌ها را الزامی ایجاب می‌کند. با این وجود تنها در قوانین تعداد کمی از کشور‌های مورد بررسی وجود اعضای بین منطقه‌ای و بین بخشی ضروری شمرده شده است. بوتسوانا در آفریقا نمونه کشوری است که به‌وجود نمایندگانی از بخش‌های مختلف اقتصادی در هیات‌های بانک مرکزی خود تاکید کرده است. از طرف دیگر، در سیستم‌های فدرالی مانند سوئیس، تانزانیا و آمریکا قانون بانک مرکزی صریحا وجود نمایندگان ایالت‌ها و مناطق مختلف را ضروری دانسته است. نکته حائز اهمیت این است که عمده این نماینده‌های منطقه‌ای و بخشی در هیات‌های مشاوره عضو می‌شوند به‌طوری‌که در حدود ۷۰ درصد بانک‌های مرکزی تحت بررسی که هیات مشاوره دارند، نمایندگان بخش‌ها و مناطق را در هیات مشاوره خود عضو می‌کنند. این در حالی است که تنها ۸ درصد کشور‌های مورد بررسی در هیات‌های سیاست‌گذاری و اجرایی خود، از این نمایندگان استفاده می‌کنند.