کشورداری سالی چند؟
واقعیت آن است که در ایران تهیه، تصویب، اجرا و نظارت بر بودجه کشور تابعی از چانه زنی، تفوق معیارهای سیاسی و جناحی، منافع گروهی و گاه فردی و عوامل ایدئولوژیک است. بر این اساس، بودجه ریزان در یک ساختار چند مجهولی منافع، بودجه را طراحی می‌کنند.
حمید قهوه چیان؛ هر ساله آذر ماه رییس جمهور با کیفی در بردارنده مجموعه چند جلدی لایحه بودجه راهی بهارستان می‌شود و پیشنهاد مدیریت مالی کشور در سال بعدی را برای تصویب نهایی به پارلمان تقدیم می‌کند.
از فردای آن روز علاوه بر اینکه نمایندگان مجلس با اولویت ویژه‌ای به لایحه بودجه می‌پردازند افکار عمومی، رسانه ها، شبکه‌های اجتماعی، اقتصاددانان و سایر گروه‌ها و نهادهای ذینفع نیز نقد و بررسی آن را شروع می‌کنند.
امسال نیز این اتفاق افتاد و واکنش‌های عمومی به لایحه تقدیمی بودجه زیاد بود. در این یادداشت چند نکته در خصوص منطق بودجه ریزی در کشور با رویکرد حقوق عمومی مطرح می‌شود.
وضعیت خاص و استثنایی قانون سنواتی بودجه
قانونی سنواتی بودجه کل کشور از مهم‌ترین قوانین مالی کشور محسوب می‌شود که دخل و خرج حکومت را در سال آینده مشخص کرده و برخی مولفه‌های آن نیز بر اقتصاد بخش عمومی تاثیر قابل توجهی می‌گذارد.
مطابق آخرین قانون محاسبات عمومی در کشور، بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یکسال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و به هدف‌های قانونی می‌شود می‌باشد.
علاوه بر قوانین بودجه سنواتی که در قالب یک ماده واحده و چند تبصره برنامه مالی سالانه دولت را تشریح می‌کنند معمولا شاهد جداول کلان منابع و مصارف بودجه و پیوست‌های قوانین بودجه نیز هستیم.
علاوه بر ماهیت بودجه این نکته کلیدی را باید یادآور شد که در نهایت اجرای بودجه وابستگی زیادی به قوانین مالی و محاسباتی دیگر از جمله قانون محاسبات عمومی کشور، قوانین برنامه پنجساله توسعه و بسیاری از قوانین و مقررات دولتی و همچنین موافقتنامه‌های بودجه ای، نحوه تخصیص هایی که انجام می‌شود و نیز کارامدی نظام اداری و مالی در کشور دارد و اگر موارد یادشده کارایی لازم و منطق حقوقی لازم را نداشته باشد قوانین بودجه سنواتی با هر کیفیتی ضرورتا می‌تواند عقیم و ناتوان شود.
صلاحیت محدود مجلس در تصویب بودجه کل کشور
بودجه کل کشور متشکل است از بودجه عمومی دولت، بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و سایر موسسات انتفاعی وابسته به دولت و موسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می‌شود.
توجه به این نکته ضروری است که بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت حجم بیشتری از بودجه کشور را به خود اختصاص می‌دهد و در مقایسه با بودجه عمومی دولت، از آن بیشتر است چنانچه در لایحه بودجه سال ۱۳۹۶ بودجه یادشده حدود (۸) میلیون میلیارد ریال و بودجه عمومی دولت حدود (۴) میلیون میلیارد ریال اعلام شده است. بر این اساس سهم منابع عمومی دولت (۳۴) درصد و سهم منابع شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت (۶۶) درصد تعیین شده است.
بودجه شرکت‌های دولتی در پیوست شماره سوم لایحه بودجه و به صورت کلی و مختصر تقدیم می‌شود و مجلس عملا هیچ مداخله‌ای در ارقام آن ندارد و تاکنون نیز در تاریخ بودجه‌ای کشور توجه چندانی را به خود جلب نکرده و تمامی بحث هایی که در خصوص بودجه در افکار عمومی ایجاد شده معطوف به افزایش و کاهش هزینه‌ها و درآمدهای دولت در بودجه عمومی دولت بوده است.
در نتیجه باید گفت: مجلس در خصوص بخش عظیمی از بودجه کل کشور تن‌ها بیننده است و صلاحیت خاصی در بررسی و تعدیل آن ندارد.
از سوی دیگر شرکت‌های دولتی از آنجایی که درآمد- هزینه‌ای هستند و اعتبار نمی‌گیرند مشمول قانون محاسبات عمومی کشور نیستند مگر در مواردی که در قوانین مالی و محاسباتی تصریح شده باشد.
این شرکت‌ها از مقررات داخلی خود، مصوبات مراجع صلاحیتدار داخلی و قانون تجارت– مصوب ۱۳۱۱ – تبعیت می‌کنند. از سوی دیگر مراجع مختلفی در پیش بینی بودجه مورد نیاز خود برای سال آتی، از قدرت و نفوذ خود در مجلس استفاده می‌کنند و دولت و مجلس را مجبور به پذیرفتن بودجه اعلام شده می‌کنند.
معیار تعیین اعتبارات در نظام مالی کشور
سلول‌های بنیادین قانون بودجه را اعتبارات آن تشکیل می‌دهند. مطابق ماده (۷) قانون محاسبات عمومی کشور، اعتبار مبلغی است که برای مصرف یا مصارف معین به منظور نیل به اهداف و اجرای برنامه‌های دولت به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد.
اگر چه در ادبیات اقتصادی نحوه تعیین این اعتبارات بحث شده، اما در ادبیات حقوقی موضوع چندانی در این خصوص مورد گفتگو قرار نگرفته است.
سوال اصلی در قرار دادن اعتبارات در قانون بودجه آن است که این اعتبارات بر چه مبنایی تعیین می‌شوند. در ادبیات اقتصادی شیوه هایی، چون تعیین اعتبارات بودجه‌ای بر اساس بودجه سال قبل، بر مبنای صفر، بر اساس برنامه و سایر شیوه‌ها ذکر شده، اما این معیار‌ها پاسخ قانع کننده‌ای به علت وضع آن‌ها نیست بلکه بیشتر ناظر بر تعیین حدود آنهاست.
واقعیت آن است که در ایران تهیه، تصویب، اجرا و نظارت بر بودجه کشور تابعی از چانه زنی، تفوق معیارهای سیاسی و جناحی، منافع گروهی و گاه فردی و عوامل ایدئولوژیک است. بر این اساس، بودجه ریزان در یک ساختار چند مجهولی منافع، بودجه را طراحی می‌کنند و برای مثال می‌توان به بودجه دانشگاه‌ها و نهادهای موازی اشاره کرد که در پیگیری بیشتر موارد یادشده در نهایت به منفعت شخصی یا جناحی خاصی ختم می‌شود.
موارد دیگر که دلیل تکرارشان در بودجه کشور فشارهای ناشی از عرف یا دخالت مراجع ذی نفوذ است و در نتیجه باید گفت: در برخی موارد میان نیازهای واقعی و ملی با اعتبارات بودجه ارتباطی وجود ندارد.
وضع دایمی برخی هزینه‌ها و درآمدها در کشور
قوانین بودجه دربردارنده هزینه ها و درآمدهاست و بر اساس اصل جامعیت، کلیه درآمدها و هزینه‌ها باید در قوانین بودجه سنواتی تصریح شود.
با این وجود در حقوق مالیه عمومی به دلیل ماهیت دایمی برخی درآمدها و هزینه ها، قواعدی دایمی در نظام مالی ایجاد شده اند که دارای اعتبار موقت نیستند که از جمله آن‌ها می‌توان به قوانینی، چون قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و الحاقات آن در سال‌های ۱۳۸۴ و ۱۳۹۳، قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین یا قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور اشاره کرد.
مهم‌ترین دلیل موقتی بودن احکام مالی را می‌توان در ماهیت برنامه‌ای آن‌ها دانست و در صورتی که این احکام به صورت دایمی وضع گردند امکان ارزیابی سالانه آن‌ها غیرممکن یا سخت خواهد شد. این در صورتی است که تا مدت‌ها در نظام حقوقی بودجه در ایران این اصل رعایت نمی‌شد و احکامی با ماهیت غیرمالی و به صورت “تبصره دایمی” درج می‌گردید و تا زمانی که این احکام نسخ و بی‌اعتبار نشده، معتبر محسوب می‌شدند.
شورای نگهبان در سال ۱۳۶۵ تصویب تبصره‌های دایمی در قوانین بودجه را مغایر با قانون اساسی شناخت و از ادامه این روند جلوگیری کرد. با وجود سالانه بودن بودجه، استثنائاتی در نظام مالیه عمومی در این خصوص ایجاد شده که برای مثال می‌توان به بودجه چند دوازدهم، بودجه‌های عمرانی و باز‌پرداخت دیون اشاره کرد.
علاوه بر سالانه بودن بودجه، سالانه بودن مالیات‌ها نیز از مباحثی است که ذیل این بحث دسته بندی می‌شود. در گذشته، مبنای سالانه بودن مالیات ها، احتمالا به دلیل این بوده که مالیات منحصر در مالیات ارضی بوده که زمان وصول آن در سال یک مرتبه بوده است، اما امروزه به دلیل افزایش نوع مالیات‌ها (و تقسیم آن به مستقیم و غیر‌مستقیم) این دلیل به تنهایی پذیرفته شده نیست و می‌توان سالانه بودن مالیات را در مواعد دیگری قرار داد.
زمان‌مند بودن احکام مالی دارای یک دلیل مهم، بنیادین و البته سیاسی است که بر این اساس، چون احکام و هنجارهای مالی با بالا بردن هزینه‌ها یا کاهش درآمدهای غیرمالیاتی (مثل درآمدهای سرمایه‌ای و مالی) بار مالیاتی را افزایش خواهد داد که تأمین بار مالیاتی مربوط به صورت مستقیم با دادن انواع مالیات به عهده مردم قرار می‌گیرد لذا ضرورت دارد نمایندگان مردم هر سال اعتبار آن‌ها را تنفیذ کنند.
دایمی کردن این احکام منجر به تحدید نظارت مجلس شورای اسلامی در نظارت سالانه بر احکام مالی شده و همین منجر به تحدید اعمال حق تعیین سرنوشت عمومی و اجحاف مالی علیه مردم خواهد بود.
تشکیک در منطق افزایش سالانه منابع
پاسخ مثبت به این سوال البته شاید در ذهن برخی بدیهی باشد چرا که هزینه‌های کشورداری هر سال به دلایل مختلف بیشتر از سال قبل خواهد بود. اما پاسخ‌های دیگری نیز می‌توان به این سوال داد که با تکیه بر کاهش هزینه هاست تا افزایش درآمدها.
در مطلبی که قبلا توسط نگارنده در سایت خبری فرارو با عنوان “حیف بیت المال و ضرورت استقرار دولت حداقلی” منتشر شده بود به نوعی به این سوال پرداخته شده بود که بر اساس آن تامین درآمد بیشتر از هزینه هایی که برای تامین هزینه‌های مربوط به وظایف حداقلی دولت لازم است تا زمانی که نظام مالی به صورت نظام‌مند اصلاح نشود در بودجه عمومی و نیازهای واقعی و ملی هزینه نخواهد شد بلکه در اختیار مراجع قدرتمندی قرار خواهد گرفت که قدرت چانه زنی بالاتری دارد.
این منطق متکی بر آن است که طرح مطالبات حداکثری بر نهادهای انتخابی (مثل نمایندگان مجلس و رییس جمهور) و بارکردن تکالیف بیشتر (با وجود ایرادات سیستمی مالی) نتیجه‌ای جز دوگانه ناکارامدی و فربه کردن فساد در کشور ندارد.
رویکرد ایجاد مطالبات حداکثری رفاهی توسط دولت که منجر به شعارهای حداکثری و غیرواقعی در ایام انتخابات در کشور می‌شود از مهم‌ترین علل انحراف بودجه است. بر این اساس، اقدام مهمی که در نظام اداری و مدیریتی کشور باید انجام شود حذف تشکیلات، ماموریت ها، ساختار‌ها و نیروی انسانی غیرضرور و اضافی است که کشور را نیازمند درآمد و منابع بیشتر کرده است.
حیاط خلوت‌های مالی حکومت
از جمله پدیده هایی که می‌تواند موجب تاثیر منفی بر حکمرانی مطلوبِ مالی گردد ایجاد حیاط خلوت هایی در حکومت است که می‌توان از آن‌ها تحت عنوان نظام استثنائات مالیه عمومی یاد کرد. متاسفانه در ایران انواع استثنائات در نظام مالی و محاسباتی ایجاد شده و همین کنترل واحد و جامعیت آن را کاهش داده است.
در نظام مالیه عمومی ایران شاهد “مراجع”، “موضوعات” و “اعتبارات” استثنایی متعددی هستیم که به صورت قاعده اصلی و ماندگار در نظام مالی کشور تبدیل شده اند. اگر چه تمامی استثنائات مالی و محاسباتی تابع قوانین و مقررات خاصی هستند، اما در واقع نظارت کافی بر آن‌ها اعمال نمی‌شود و این در حالیست که عمده منابع کشور در اختیار همین استثنائات قرار گرفته است.
کلام آخر
نظام مالی در ایران تابع فضای سیاسی و شعارزدگی ناشی از آن است. مطابق لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور (۷۵) درصد ار مصارف بودجه، هزینه‌ای است و نه سرمایه‌ای و نمونه بارز این پرداخت‌ها را می‌توان در پرداخت یارانه‌های نقدی و حقوق کارمندان دولت دید که میزان بزرگی از منابع کشور را به خود اختصاص داده و نمونه بارزی از تبعیت نظام مالی از شعارگرایی سیاسی است.
از سوی دیگر معماران بودجه در ایران نگاه مهندسی و دستوری بر آن دارند و در افزایش و کاهش درآمدها و هزینه‌های دولت بدون توجه به واقعیات موجود در جامعه عمل می‌کنند.
به هر حال بودجه کل کشور که مدیران کشور آن را ارزیابی و تقدیم مجلس کرده اند پاسخی به این سوال است که “کشورداری سالی چند؟ ” و قضاوت نهایی البته با مردم است که آیا ارقام بودجه پیشنهادی منصفانه و واقعی بوده و بر اساس تقدم منافع ملی ارایه و تصویب شده است یا خیر.
در نهایت، اما پدیده مهم لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور، پرسشگری عمومی در خصوص بوده که اگر این پرسشگری استمرار یابد و حساسیت عمومی نسبت به دخل و خرج کشور باقی بماند دستاورد بزرگی محسوب خواهد شد. دستاوردی که برخی شخصیت‌ها و مدیران نهاد‌ها و دستگاه‌های دارای ردیف بودجه را مجبور به پاسخگویی در قبال افکار عمومی کرده است.
*دکترای حقوق عمومی
