چین، الگوی صنعتی مناسب برای ایران
چین از جمله کشورهای است که بخش زیادی از برنامه‌های اقتصادی خود را بر مدار تقویت تولید ملی تنظیم کرد. به‌طوری که با اصلاحات اقتصادی که در این کشور اتفاق افتاد، فرآیند توسعه اقتصادی چین مسیری جدید را تجربه کرد.
چینی‌ها تلاش کردند، توان تولید داخلی را به نحوی ارتقا دهند که آزادی‌هایی که برای تجار خارجی ایجاد می‌کنند، باعث تضعیف تولید ملی و تسخیر بازارهایش نشود. از سوی دیگر، بررسی‌ها نشان می‌دهد، سیاست‌های تجاری چین در رابطه با ترجیحات سیاست صنعتی چین جهت‌دهی شده است. به نحوی که سیاست تجاری چین بعد از پیوستن به سازمان تجارت جهانی، تحریک صنایعی است که کالای با ارزش افزوده بالاتر تولید می‌کنند و این هدف از طریق محدودیت‌های اعمال شده روی صادرات مواد اولیه دنبال شده است. به عبارتی، هدف دولت چین انتقال ساختار صادراتی به سمت محصولات با ارزش افزوده بیشتر و محصولات با تکنولوژی بالاتر است. تجربه عینی نیز نشان می‌دهد، سیاست صنعتی چین بر محور حمایت از صنایع پایین‌دستی استوار بوده است. حال با توجه به تجربه چین و با در نظر گرفتن اینکه ایران، فرصت چندانی برای الحاق به سازمان تجارت جهانی ندارد، تدوین یک نقشه راه برای مقاوم‌سازی صنایع، توسعه صادرات صنایع پایین‌دستی و ایجاد ارزش افزوده روی مواد اولیه حاصل از منابع زیرزمینی ضروری به نظر می‌رسد.
در همین راستا پدرام سلطانی، نایب‌رییس اتاق ایران طی پژوهشی به بررسی سیاست‌ها و عوامل رشد صنعتی و تجاری چین پرداخته است که می‌تواند درس‌های زیادی برای متحول کردن صنعت و تجارت ایران از یک‌سو و اصلاح و اتخاذ سیاست‌های مناسب در مسیر بهبود شرایط وضعیت کنونی اقتصاد ایران از سوی دیگر به همراه داشته باشد. به گفته سلطانی، یکی از این سیاست‌ها که می‌تواند مشکل ساختاری اقتصاد ایران را توضیح دهد، «نحوه مدیریت تولید و صادرات مواد اولیه در چین» است. این فعال اقتصادی در عین حال از 10راهکار عملیاتی رونمایی می‌کند که می‌تواند منجر به انقلاب صنعتی در ایران شود؛ البته به شرط آنکه کلیشه‌های محکمی که در ذهن مسوولان ذی‌ربط در سطوح میانی طی این چند دهه به وجود آمده، تغییر کند.
تجربه چین برای ایران
کشور چین از سال 1986 تلاش خود را برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی (WTO) شروع کرد. در همین راستا این کشور در سال 1994 اصلاحات قابل توجه مالیاتی در نظام مالیاتی خود نیز به وجود آورد که طی آن مالیات استاندارد تجاری و صنعتی را با مالیات بر ارزش افزوده جایگزین کرد. در چین مالیات بر ارزش افزوده در نرخ عمومی 17 درصد است، اما نرخ کاهش یافته 13درصد برای کالاهای اساسی خانوار اعمال می‌شود. البته به موجب مقررات سازمان تجارت جهانی (موافقتنامه یارانه‌ها و خدمات جبرانی) اعطای مشوق‌های صادراتی از جمله معافیت صادرات از مالیات بر درآمد مجاز نیست. از این رو، چین هم به‌طور کلی و همگانی معافیت مالیات بر درآمد برای صادرات کالاها و خدمات خود ندارد.
اما در خصوص مالیات بر ارزش افزوده، استرداد مالیات بر ارزش افزوده به صادرکنندگان ارتباط مستقیم با میزان فرآوری و ایجاد ارزش افزوده از یک‌سو و ملاحظات محیط زیستی از سوی دیگر دارد. به‌طوری که نرخ صفر (استرداد کامل) برای صادرات کالاها و خدمات نهایی، همانند محصولات نرم‌افزاری و کالاهای نهایی با ارزش افزوده بالا اعمال می‌شود. اما مالیات بر ارزش افزوده سایر کالاها ضرورتا بازپرداخت نمی‌شود. هر محصولی یک نرخ استرداد دارد که ممکن است برابر نرخ مالیات بر ارزش افزوده یا کمتر باشد. این نرخ‌های بازپرداخت متناسب با میزان فرآوری و ایجاد ارزش افزوده، نیاز صنایع مکمل و صنایع کوچک و متوسط و درجه آلایندگی آن محصول متغیر است. داده‌ها نشان می‌دهد، در سال 2014 نرخ‌های بازپرداخت بین صفر تا 17درصد متغیر بوده است. در نتیجه این سیاست، نرخ‌های بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده کمتر از استرداد کامل هزینه‌یی روی فروش صادراتی اعمال می‌کند. این موضوع سبب می‌شود، مزیت صادرات برای تولیدکننده به‌طور نسبی نسبت به فروش داخل کاهش یابد. به این طریق در چین بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده به عنوان ابزاری برای تحریک صادرات یا کاهش آن به کار گرفته می‌شود که می‌تواند در راستای اهداف توسعه صنعتی آن کشور طراحی و به کار برده شود.
بازپرداخت مالیات صادراتی
از سوی دیگر این پژوهش نشان می‌دهد، با افزایش نقش صادرات در اقتصاد چین، بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده به‌طور پیوسته تعدیل شده تا برای حل مشکلات مختلف به کار برده شود. در برنامه‌های پنج ساله دهم و یازدهم (2005- 2001 و 2010-2006) به‌طور واضح بیان شده که هدف دولت چین انتقال ساختار صادراتی چین به سمت محصولات با ارزش افزوده بیشتر و محصولات با تکنولوژی بالاتر است. در عین حال از سال 2004 دولت چین بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده برای بعضی محصولات انرژی‌بر و ایجادکننده قابل توجه آلایندگی و مواد اولیه را کاهش داده یا کلا متوقف کرده است.
از طرفی، نرخ بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده و نرخ مالیات بر ارزش افزوده و سهم بازپرداخت، طی دوره 2002 تا 2012 نشان می‌دهد، این سهم از سال 2002 به‌طور پیوسته تا سال 2009 کاهش یافته است و در این سال در واکنش به بحران اقتصادی جهانی افزایش یافته و تا سال 2012 در مقدار افزایش یافته باقی‌مانده است. در سال 2008 صادرکنندگان واجد شرایط تقریبا، 53درصد از هزینه مالیات بر ارزش افزوده را دریافت می‌کردند، در حالی که در سال 2002 این نسبت در حدود 84درصد بوده است. این نسبت به 63درصد در سال 2009 افزایش یافته و در همان حول و حوش باقی مانده است.
با بررسی تغییرات در سیاست‌های صادراتی چین در طول 10سال بعد از پیوستن چین به سازمان تجارت جهانی مشاهده می‌شود، نرخ میانگین مالیات روی صادرات به‌طور قابل توجهی افزایش داشته است. این افزایش به‌طور عمده مربوط به کاهش در نرخ بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده برای صادرکنندگان بود که در مقررات سازمان تجارت جهانی، منعی برای آن دیده نشده است.
از این منظر، مشاهدات تجربی و بیانات سیاست‌گذاران نشان‌دهنده این است که سیاست صنعتی در راستای حمایت از صنایع پایین‌دستی بوده است. در واقع افزایش مالیات بر صادرات در چین در صنایعی متمرکز بوده که در آن صنایع کاهش تعرفه واردات ناشی از پیوستن به سازمان تجارت جهانی کمترین مقدار را داشته است. در حقیقت بخش قابل توجهی از این رابطه توسط کاهش تعرفه قابل توجه برای کالاهای فراوری شده که با افزایش نسبی بیشتر در مالیات روی صادرات مواد خام همراه شده است، توضیح داده می‌شود. به بیان دیگر، واردات مواد خام اولیه که از ابتدا نرخ تعرفه پایینی روی آنها وجود داشته، بر اثر پیوستن به سازمان تجارت جهانی، تغییرات تعرفه‌یی کمی را تجربه کرده‌اند و کاهش تعرفه‌ها بیشتر در بخش کالاهای فرآوری شده بوده است. این موضوع با افزایش نسبی بیشتر مالیات روی صادرات مواد خام همراه شده است. بر اساس این تحلیل، در حالی که تعرفه بر واردات روند کاهشی را نشان می‌دهد، مالیات بر صادرات به‌طور میانگین 7درصد بین 2002 تا 2011 رشد داشته است. از طرفی نرخ مالیات از سال 2008 رو به کاهش می‌گذارد و به مقدار تقریبی 10درصد می‌رسد.
این تحلیل نشان می‌دهد، مالیات بر صادرات موادخام یعنی نرخ موثر مالیات بر ارزش افزوده و عوارض صادراتی، روند رو به رشدی داشته و از مقدار اولیه در حدود 3درصد به حدود 20درصد رسیده است. 2نکته مهم در اینجا قابل طرح است؛ اول اینکه، بیشتر افزایش مالیات بر صادرات ناشی از کاهش نرخ استرداد مالیات بر ارزش افزوده بوده است و دوم، مالیات بر صادرات صنایع پایین‌دستی تغییر قابل‌توجه را تجربه نکرده است. علاوه بر این، مقایسه بین زنجیره‌های ارزش نشان می‌دهد، افزایش مالیات بر صادرات برای 3 زنجیره «مواد معدنی، فلزات و محصولات شیمیایی» قابل‌توجه بوده است. به‌خصوص مالیات روی صادرات فلزات که حدود 24واحد درصد افزایش را نشان می‌دهد که حدود 14درصد آن ناشی از کاهش نرخ بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده بوده است. همچنین، درمورد مواد معدنی، مالیات بر صادرات به‌طور میانگین حدود 15درصد افزایش داشته که حدود 12درصد آن ناشی از مالیات بر ارزش افزوده بوده است. درمورد محصولات شیمیایی مالیات بر صادرات در حدود 12درصد افزایش داشته که بخش قابل‌توجهی از آن در حدود 11درصد ناشی از مالیات بر ارزش افزوده بوده است.
10 راهکار پیشنهادی
براساس آنچه گفته شد، به نظر می‌رسد تجربه چین الگوی بسیار خوبی برای طراحی نقشه راه توسعه صنایع مکمل و پایین‌دستی کشور در حوزه‌های پتروشیمی، پالایش و فلزات پایه و همچنین صنایع کوچک و متوسط معدنی باشد، چراکه از ابتدای برنامه اول تا پایان برنامه پنجم کشور، یعنی به مدت 22سال، سیاست‌های توسعه اقتصادی به‌گونه‌یی بوده که رشد صنایع بزرگ مبتنی بر منابع زیرزمینی و مزیت‌های انرژی کشور با آهنگی سریع‌تر و توجیه اقتصادی بیشتری به وجود آمده است. در 10سال اخیر نیز با واگذاری بدون استراتژی مشخص صنایع بزرگ به بخش عمومی غیردولتی، اهرم‌های تحریک سرمایه‌گذاری و رقابت‌پذیری در صنایع مکمل و پایین‌دستی، کاملا از دست دولت خارج شده است.
از طرفی، جهش‌های بی‌سابقه نرخ ارز در سال‌های 92-90 درحالی که نرخ خوراک یا حقوق دولتی این صنایع برای مدتی کماکان به نرخ‌های قبلی دریافت می‌شد، سبب شد که این صنایع به‌شدت به صادرات بپردازند. این در شرایطی است که این صنایع سودهای 2 و 3 رقمی در سال داشتند و صنایع پایین‌دستی آنها، مرتبا برای تامین مواد اولیه خود با چالش روبه‌رو بودند. شیب قیمتی مواد اولیه به سوی صادرات باعث شده که رقبای صنایع کوچک و متوسط پایین‌دست صنایع پتروشیمی و فلزی در کشورهایی مانند چین و ترکیه، مواد اولیه را با سهولت بیشتر و قیمت مناسب‌تری از ایران خریداری کنند و در مقابل، محصولات خود را به بازار ایران روانه کنند و حتی تولیدکننده ایرانی را در بازار داخلی خودش تحت‌فشار قرار دهند.
در اینجا ذکر چند نکته ضروری است؛ یک در صورت لزوم، با تعدیل نرخ‌های خوراک یا حقوق دولتی، کماکان جذابیت‌های سرمایه‌گذاری جدید و توسعه سرمایه‌گذاری‌های قبلی را نیز باید برای صنایع بزرگ حفظ کرد. دوم اینکه توسعه صنایع مکمل و صادراتی کردن آنها می‌تواند زمینه را برای جهش دیگری در تولید، رشد اقتصادی و صادرات کشور به وجود آورد؛ زیرا این صنایع هم ارزش افزوده بیشتری ایجاد می‌کنند و هم اشتغال بسیار بیشتری از صنایع بزرگ به وجود می‌آورند. پدرام سلطانی پس از واکاوی سیاست‌های تجاری و صنعتی چین، 10راهکار عملیاتی را پیشنهاد می‌دهد که به گفته وی، چنانچه تبدیل به نقشه راه و سیاست‌های توسعه صنعتی کشور شود؛ هم موجب ادامه رشد صنایع بزرگ خواهد شد و هم تضاد منافع صنایع بزرگ را با تامین مواد اولیه موردنیاز صنایع کوچک و متوسط از بین خواهد برد. این راهکارها موارد زیر را شامل می‌شود؛
1- با اتخاذ سیاست‌های مالیاتی، شیب قیمت مواد اولیه تولید صنایع بزرگ به سمت تامین و تقویت صنایع مکمل داخلی برگردد. در این زمینه لازم است که معافیت مالیات بر درآمد صادرات مواد اولیه پتروشیمی، پالایشی و فلزات پایه حذف شود.
2-با تعریف یک ساز و کار سنجش آستانه رقابت‌پذیری، استرداد مالیات ارزش افزوده در صادرات مواد اولیه به صورت کلی یا جزیی متوقف شود.
3- در بخش‌هایی که لازم است، نرخ خوراک یا سایر حقوق دولتی صنایع بزرگ، برای جبران اثر هزینه 2 بند فوق، بازنگری و تعدیل شود به نحوی که سودآوری متعارف این صنایع برقرار باشد.
4- برای ایجاد صنایع بزرگ جدید یا توسعه تولید صنایع بزرگ موجود، تخفیف‌های خوراک به میزان 20-15درصد به مدت 5-3سال از زمان بهره‌برداری درنظر گرفته شود. به نحوی که ایران جذاب‌ترین قطب سرمایه‌گذاری صنایع پتروشیمی پالایشی و فلزات پایه باقی بماند.
5- نظام رگولاتوری برای حوزه نفت، پتروشیمی و سایر بخش‌هایی که انحصار دولتی یا قانونی وجود دارد طراحی و راه‌اندازی شود.
6- در صورت امکان تغییر فناوری، ساز و کاری برای تغییر خوراک پتروشیمی‌های مصرف‌کننده خوراک مایع، به خوراک گاز با استفاده از تسهیلات ماده 12 تدارک دیده شود.
7- کلیه مشوق‌های صادراتی برای صنایع بزرگ (ازجمله جوایز صادراتی، انتخاب به عنوان صادرکننده نمونه و مانند اینها) حذف شود و منابع آن به تشویق صنایع مکمل آنها (صنایع کوچک و متوسط) منتقل شود.
8- به جای مشوق‌های صادراتی برای صنایع بزرگ، مشوق‌ها و الزاماتی در راستای نوآوری، تحقیق و توسعه و سازگاری با محیط‌زیست مقرر شود تا موجب شود صنایع بزرگ به بومی‌سازی فناوری‌ها و بهره‌وری بیشتر سوق یابند و مخاطرات محیط‌زیستی آنها به حداقل برسد.
9- برای رقابتی نگه داشتن بازار مواد اولیه و جلوگیری از تنبلی حاصل از اتکا به منابع ارزان، حقوق ورودی مواد اولیه تولید داخل (محصولات صنایع بزرگ) به سطح صفر کاهش یابد.
10- باتوجه به اینکه مجموعه اقدامات فوق بازار داخلی مواد اولیه و همچنین محصولات صنایع مکمل آنها را رقابتی خواهد کرد، کلیه مداخلات دستوری دولت در قیمت‌گذاری تولیدات این صنایع متوقف شود.
