تغییر نظام بودجه ریزی، گامی برای بهبود عملکرد و پاسخگویی دستگاه ها

برخی کارشناسان «تغییر نظام بودجه ریزی کشور از افزایشی به عملیاتی» را گام مهمی به سوی بهبود عملکرد دستگاه های دولتی و پاسخگو کردن آنها می دانند.

تغییر روش بودجه ریزی کشور و جایگزینی نظام بودجه ریزی عملیاتی به جای افزایشی که «محمدباقر نوبخت» رییس سازمان برنامه و بودجه و سخنگوی دولت، شهریور ماه امسال از آن خبر داد، استفاده از یک تجربه جهانی برای بهبود مدیریت اجرایی کشور است.
در حقیقت، تجربه جهانی بودجه عملیاتی ثابت کرده اگر چه بودجه به صورت یکساله و از پیش نوشته می شود و مبتنی بر یک سری طرح ها و برنامه هاست، اما تنظیم خوب ماهانه یا سه ماهه آن می تواند کشور را در وضع مناسبی نگه دارد و امکان بکارگیری راه حل های اصولی را برای رفع مشکلات و چالش ها بدهد.
به نوشته پایگاه آموزشی- تحقیقاتی کرون* آمریکا، تجربه جهانی همچنین ثابت کرده بودجه عملیاتی، راه حل مناسبی برای مدیریت هزینه های جاری، پیش بینی هزینه های آینده، ایجاد منابع مالی برای سرمایه گذاری های آینده و وادارسازی سیستم به پاسخگویی است.
به گفته پروفسور «چیسیست ترچتم» رئیس کمسیون حسابرسی و ممیزی تایلند، این کشور در سال 2002 میلادی تصمیم گرفت سیستم بودجه ریزی خود را اصلاح و از سیستم بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد استراتژیک (SPBBS) استفاده کند.
وی اواخر تیرماه امسال در هشتمین کنفرانس بین المللی بودجه ریزی بر مبنای عملکرد در تهران افزود: دولت ها باید بتوانند از سیستم بودجه ریزی به عنوان ابزاری برای تخصیص کارآمد منابع برای اجرای سیاست های خود استفاده کنند؛ هزینه کرد باید شفاف، کارا، و موثر باشد و سیستم بودجه ریزی باید موجب ارتقای توسعه اقتصادی کشور شود.

**لزوم عزم جدی
در این پیوند «محمد کردبچه» مشاور رئیس سازمان برنامه و بودجه گفت: در حقیقت، عملیاتی شدن بودجه در سال 1384 زمانی که «فرهاد رهبر» رییس سازمان برنامه و بودجه بود، مطرح شد اما کاری از پیش نرفت زیرا عزم اجرایی کردن آن وجود نداشت.
وی افزود: اکنون قرار است براساس برنامه پنجساله ششم توسعه ، هر سال بودجه 20 درصد دستگاه های اجرایی عملیاتی شود به طوری که پس از پایان برنامه پنجساله ششم توسعه، بودجه همه دستگاه ها عملیاتی شود.
به گفته وی، برای عملیاتی کردن بودجه باید در چارچوب برنامه ششم توسعه، پیشرفت سالیانه اهداف کمی و فعالیت ها مشخص و متناسب با پیشرفت ها، بودجه تخصیص داده شود.
کردبچه اضافه کرد: تخصیص اعتبار بعدی بر اساس عملکرد قبلی است و ارزیابی عملکرد از اهمیت ویژه ای برخوردار است.
وی تاکید کرد «بودجه ریزی عملیاتی در واقع بودجه را با اهداف کمی مرتبط می سازد و مشخص می کند».

**مدیریت لحظه ای
«هوشیار رستمی» کارشناس و تحلیلگر مسائل اقتصادی نیز معتقد است: عملیاتی شدن بودجه از زمان دولت اصلاحات مطرح و قرار شد دولت با کمک بانک جهانی در چارچوب برنامه چهارم توسعه، نظام بودجه ریزی را عملیاتی کند. با این حال، متاسفانه در برنامه چهارم و حتی در برنامه پنجم توسعه چنین اتفاقی نیفتاد زیرا این اعتقاد وجود نداشت که بودجه در توسعه کشور نقش کلیدی دارد.
وی به ایرنا گفت: بودجه تاکنون ابزاری برای مدیریت لحظه ای کشور بوده است. به عنوان مثال وقتی اعتراض های گسترده ای در مورد موضوعی مطرح می شود به توصیه رییس جمهوری، اعتبار خاصی برای آن اختصاص می یابد و مشکل جدی نیز همین است.
رستمی، فرایند بودجه ریزی کنونی کشور را عجیب و غریب دانست و گفت: در این فرایند ابتدا از دستگاه ها خواسته می شود بودجه مورد نیاز سال بعد خود را محاسبه و اعلام کنند اما سازمان برنامه و بودجه پس از دریافت پیشنهاد دستگاه های اجرایی کشور، آن را کنار گذاشته و خودش بودجه ای را نوشته و تقدیم مجلس می کند. مجلس نیز به نوبه خود بودجه پیشنهادی دولت را کنار می گذارد و در نهایت، این چانه زنی نمایندگان مجلس است که مشخص می کند هر فعالیتی چقدر بودجه لازم دارد.
این تحلیلگر اقتصادی اضافه کرد: در کشورهای پیشرفته تصویب بودجه فرآیند بسیار کوتاهی دارد و مجلس معمولا همان بودجه پیشنهادی دولت را تصویب می کند. وظیفه اصلی نمایندگان مجلس یعنی نظارت بر حسن اجرای بودجه پس از تصویب بودجه پیشنهادی دولت است، اما متاسفانه در ایران نمایندگان مجلس هنگام بررسی بودجه پیشنهادی، در کار تخصصی بودجه ریزی دخالت کرده و حریم دولت را می شکنند و پس از تصویب بودجه دیگر کاری به حسن اجرای آن ندارند و از وظیفه اصلی خودشان غافل می مانند.

**بودجه عملیاتی/ بودجه افزایشی
به گفته رستمی، برخلاف بودجه افزایشی که در آن به بودجه سال پیش هر دستگاه درصدی اضافه می شود، بودجه عملیاتی یک نوع سازوکار بودجه بندی و مدیریت مالی دولت است که از کشورهای توسعه یافته اقتباس شده است.
این کارشناس اقتصادی گفت: دولت وظیفه دارد درآمد خود را که در مورد کشورهای توسعه یافته بخش مهمی از ان ناشی از مالیات و در مورد کشور ما بخش مهمی از آن ناشی از فروش نفت است را به بهترین شکل ممکن خرج کند.
وی تصریح کرد: دولت یک نهاد مجازی است که نقش خود را از طریق دستگاه های اجرایی ایفا می کند و برای بودجه ریزی نظر دستگاه ها مهم است.
رستمی ادامه داد: در نظام فدرالی هر منطقه یک حکومت محلی دارد و سهمی از بودجه کل را طلب می کند اما در کشور ما کمتر از پنج درصد بودجه در اختیار استان هاست که حتی برای هزینه کرد آن نیز اختیاری ندارند.
این تحلیلگر اقتصادی اضافه کرد: ما یک سازمان برنامه و بودجه داریم که برای همه تصمیم می گیرد اما بودجه عملیاتی این مشکل را حل می کند؛ به این ترتیب که بر اساس اهداف و عملکرد بودجه تخصیص داده می شود.
به گفته وی، بر اساس اهداف راهبردی هر دستگاه، اولویت ها و اهداف کمی آن تعیین می شود و سپس بر اساس موفقیتی که دستگاه در تحقق این اهداف کمی به دست می آورد، به آن بودجه تخصیص داده می شود.

**شایسته سالاری
رستمی با تاکید بر اهمیت نقش بودجه ریزی در توسعه کشور گفت: عملیاتی کردن بودجه به سود کشور است، زیرا بودجه در قبال عملکرد خوب تخصیص می یابد و بنابراین، بهبود عملکرد دستگاه ها و در نهایت بهبود شاخص حکمرانی کشور در نظام رتبه بندی جهانی را در پی دارد.
شاخص حکمرانی** شاخصی است که توسط بانک جهانی برای اندازه گیری و ارایه تصویر دقیقی از چگونگی حکمرانی در جهان تهیه می شود.
این شاخص شامل 6 زیرشاخص کنترل فساد، کارآمدی دولت، ثبات سیاسی و نبود تنش، خشونت و تروریسم، کیفیت مقررات، حاکمیت قانون و پاسخگویی است. دامنه تغییرات این زیرشاخص ها بین منفی 2.5 تا مثبت 2.5 است.
متاسفانه وضع کشورمان در هیچیک از این زیرشاخص ها خوب نیست؛ به طوری که در سال 2014، اندازه زیرشاخص کنترل فساد منفی 0.57، کارآمدی دولت منفی 0.41، ثبات سیاسی و نبود تنش و تروریسم منفی 0.9، کیفیت مقررات منفی 1.46، حاکمیت قانون منفی 0.98 و پاسخگویی منفی 1.60 بود.
این تحلیلگر اقتصادی اضافه کرد: پاسخگو کردن دستگاه های اجرایی از پیامدهای مثبت بودجه عملیاتی است، زیرا مسئولان برای گرفتن تخصیص اعتبار باید به صورت ملموس و با ارایه آمار دقیق و مستند عملکرد خود را به تصویر بکشند و بر این اساس، تغییر مسئولان نه یک موضوع سیاسی، بلکه یک موضوع عملکردی می شود.
رستمی ادامه داد: این پیامد مثبت برخلاف رویه فعلی است که در آن انتصاب ها نه بر اساس عملکرد بلکه مبتنی بر چانه زنی است و همین امر می تواند برای اجرای بودجه عملیاتی تهدیدی باشد.
به گفته این کارشناس اقتصادی، اگر عزم عملیاتی کردن نظام بودجه ریزی جدی است، باید اجازه داده شود انتصاب ها بر مبنای عملکردهای موفق و شایسته سالاری باشد.

**لزوم بهبود شاخص های مهم اقتصادی
رستمی با تایید تصمیم دولت برای تغییر نظام بودجه ریزی کشور، توصیه کرد در آینده از تجربیات موفق جهانی بیشتر استفاده و به بهبود شاخص های توسعه یافتگی در جهان توجه شود.
وی از جمله این شاخص ها به شاخص حکمرانی، بهبود محیط کسب و کار، آزادی اقتصادی و رقابت اقتصادی اشاره کرد و افزود: متاسفانه کشورمان در هیچیک از این شاخص ها وضع خوبی ندارد.
بر اساس شاخص رقابت پذیری که توسط مجمع جهانی اقتصاد*** تهیه می شود، ایران در سال 17-2016 در میان 139 کشور جهان در جایگاه هفتاد و چهارم قرار گرفت.
مطابق شاخص آزادی اقتصادی که توسط اتاق فکر بنیاد میراث مستقر در واشنگتن و مجله «وال استریت» تهیه می شود، ایران بین 178 کشور جهان در سال 2016 در جایگاه صد و هفتاد و یکم قرار گرفت.
شاخص بهبود محیط کسب و کار که توسط روزنامه اکونومیست تخمین زده می شود، در سال های 2014 تا 2018، ایران را در میان 82 کشور جهان در مکان هشتاد و یکم قرار می دهد.

**پیش فرض ها آماده است
به گفته رستمی، بودجه ریزی عملیاتی مبتنی بر حسابداری تعهدی و نظام بودجه ریزی افزایشی مبتنی بر حسابداری نقدی است.
وی افزود: در سیستم حسابداری نقدی، اگر تعهدی برای آینده ایجاد شود، چون اکنون پولی پرداخت نشده است، چیزی وارد حساب بدهی ها نمی شود و تراز تغییر نمی کند در حالی که بدهی واقعا افزایش پیدا کرده است.
این تحلیلگر اقتصادی تصریح کرد: این اتفاقی بود که برای دولت یازدهم در سطح گسترده افتاد و دولت پیشین بدهی های سنگینی را برای آن به ارث گذاشت اما حسابداری تعهدی این نقص را برطرف می کند.
وی اضافه کرد: دولت زمینه اجرای حسابداری تعهدی را که پیش فرض بودجه ریزی عملیاتی است ایجاد کرده و بنابراین، پیش نیاز آماده است اما اجرایی شدن این سیاست به فهم مشترک دولت و مجلس بستگی دارد.
به هر روی، دولت به عملیاتی کردن بودجه موظف است و مجلس نیز باید نقش نظارتی خود را به خوبی ایفا کند و از چانه زنی ها بپرهیزد.
به گزارش ایرنا، محمدباقر نوبخت رئیس سازمان برنامه و بوجه 13 شهریورماه امسال گفت: هم اکنون که در حال تنظیم لایحه بودجه 1397 هستیم، روش بودجه ریزی را تغییر داده ایم و شعاری که برای بودجه سال آینده انتخاب کرده ایم« تصویب بر پایه قیمت تمام شده و هزینه واحد تولید و تخصیص بر اساس عملکرد» است.
وی در حاشیه امضای تفاهم نامه توسعه اشتغال روستایی در قالب طرح تولید پوشاک در مناطق روستایی که با حضور «محمد شریعتمداری» وزیر صنعت، معدن و تجارت در محل سازمان برنامه و بودجه برگزار شد، در جمع خبرنگاران افزود: در سیاست ها کاهش هزینه های جاری و سوق به سوی تولید و اشتغال را پیگیری می کنیم.
وی به سال های 1392 تا 1396 اشاره کرد و گفت: دراین سال ها رشد اعتبارات جاری ما حدود ٧٢ درصد و عمرانی بیش از ٩٠ درصد بود که تلاش شد از هزینه های جاری در برنامه پنجم بکاهیم و در سال 1396 و برنامه پنجساله ششم توسعه هم این رویه را عمل می کنیم.
به گفته وی، هر دستگاهی که می خواهد بودجه بگیرد باید ابتدا مشخص کند کاری که می خواهد انجام دهد مطابق ماموریتش است و چه هدفی دارد.
نوبخت تاکید کرد: با توجه به اینکه هزینه واحد مشخص است تعداد را در هزینه واحد ضرب می کنیم، بنابراین قیمت تمام شده محصولی یا خدمتی که می خواهد عرضه شود را مشخص می کنیم و سه ماه به سه ماه که تخصیص می دهیم باید ببینیم در بودجه ریزی سنتی چقدر خزانه ورودی دارد. هم اکنون بر مبنای دستیابی دستگاه به اهدافی است که مشخص شده است.
رئیس سازمان برنامه و بودجه افزود:بر اساس ماده ٢٨ قانون برنامه ششم توسعه باید حداقل تا پایان سال 1397 حداقل پنج درصد هزینه های جاری را تقلیل بدهیم که در بودجه سال آینده اعمال می کنیم. هزینه های جاری با دقت محدود می شود و فقط برای جایی که قانون اجازه می دهد. هم اکنون خیلی از موسسات در جوار وزارتخانه ها تشکیل شده بدون اینکه از مجوز قانونی برخوردار باشند.
معاون رئیس جمهوری گفت: سال آتی هر آن چه که دستگاه ها در جغرافیای استان هستند بودجه در اختیار استاندار ، شورای برنامه ریزی و سازمان برنامه استان قرار می دهیم، هرچه صرفه حویی کنند مجوز می گیریم که در راستای طرح های تولید و اشتغالزایی قرار بگیرند.