بودجه در تله صندوق‌های بازنشستگی

بحران صندوق‌های بازنشستگی از حد تصور فراتر است. ادامه روند فعلی کسری بودجه صندوق‌های بازنشستگی و وابستگی آنها به بودجه عمومی در پنج سال آینده از 150 هزار میلیارد تومان فراتر خواهد رفت و دولت نیز با توجه به سایر هزینه‌ها، از جمله هزینه حقوق کارکنان دولت که تا آن زمان به حدود 200 هزار میلیارد تومان خواهد رسید.

به گزارش بازتاب، غلامحسین دوانی در شرق نوشت: از اولین سال‌های تأسیس از دهه 1350 تاکنون سازمان‌های بیمه‌ای در کشور (دهه 1350 به‌بعد) در مورد جایگاه نظام بیمه‌ای و تجمیع و انفکاک آنها بین کارشناسان حوزه بیمه‌های درمان و رفاه اختلاف‌نظر اساسی وجود داشته، به‌طوری‌که سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌ای از زمان تشکیل در دهه 1320 زیرمجموعه وزارت کار بودند و در سال 1353 با تشکیل وزارت رفاه اجتماعی از این وزارتخانه منتزع شده و در سال 1355 با ادغام وزارت رفاه در وزارت بهداری، سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌ای تحت پوشش وزارت بهداری و سپس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار داشتند. البته بسته به توانایی و عرضه مدیرعامل و تیم مدیریتی سازمان تأمین اجتماعی، محدوده نفوذ و اختیارات وزیر بهداشت، درمان و… تحت‌تأثیر این مدیریت قرار می‌گرفت؛ مثلا تا سال‌های 1370 مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی با مدرک دکترای پزشکی فارغ از هرگونه تجربه اقتصادی بوده و سازمان عملا زیرمجموعه وزیر بهداشت قرار می‌گرفت، ولی در سنوات 1388-1370 سازمان تأمین اجتماعی با وجود همه نارسایی‌ها به صورت اقتصادی و تحت مدیریت آدم‌های اقتصادی بهتر از سایر دوره‌ها اداره شد.

در ابتدای دهه 1380 پس از آنکه دو دهه سازمان‌های بیمه‌گر زیر نظر وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی فعالیت می‌کردند، در یک بحث بسیار گسترده کارشناسی تصمیم‌گیران کشور به این اتفاق‌نظر دست یافتند که باید سازمان‌های بیمه‌گر از وزارت بهداشت مستقل شده و تحت نظر وزارتخانه جدیدالتأسیس رفاه و تأمین اجتماعی قرار گیرند. ‌

سازمان تأمین اجتماعی از بدو تأسیس، نهاد عمومی غیردولتی بوده که مقرر بوده صیانت و حفاظت از منافع بیمه‌شدگان برعهده شورای‌عالی تأمین اجتماعی مرکب از نمایندگان ذی‌نفعان صندوق؛ یعنی بیمه‌شدگان، کارفرمایان و دولت قرار گیرد که متأسفانه به‌ویژه از بعد انقلاب علاوه‌بر آنکه اعضای هیئت‌مدیره آن منصوب دولت بوده‌اند، حتی اعضای شورای‌عالی آن نیز توسط دولت تعیین شده‌اند. با توجه به منابع صندوق تأمین اجتماعی که همانا 30 درصد حق بیمه است که تأمین عمده آن برعهده کارفرمایان و بیمه‌شدگان قرار دارد، بنابراین منابع صندوق اساسا مردمی و متعلق به بیمه‌شدگان است. پس فرض اول آن است که بیمه‌شدگان و کارفرمایان نسبت به اداره صندوق از همه ارجح‌تر باشند، درحالی‌که حتی نمایندگان بیمه‌شدگان و کارفرمایان هم توسط دولت تعیین می‌شوند.

‌75 هزار میلیارد تومان وابستگی صندوق‌ها به بودجه

میزان وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی کشور در سال جاری حدود 75 هزار میلیارد تومان است که از این مبلغ حدود 33 هزار میلیارد تومان مربوط به صندوق بازنشستگی کشوری و 19 هزار میلیارد تومان مربوط به سازمان تأمین اجتماعی است (درواقع این سازمان 19 هزار میلیارد تومان کسری بودجه دارد). سازمان بازنشستگی نیروهای مسلح و صندوق بازنشستگی کشوری بیشترین وابستگی را به بودجه عمومی مردم و کشور دارند. وابستگی صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح به بودجه عمومی حدود 20 هزار میلیارد تومان است. پیش‌بینی می‌شود کسری نقدینگی سازمان تأمین اجتماعی از 19 هزار میلیارد تومان در سال جاری به 120 هزار میلیارد تومان در سال 1404 برسد. منابع نقدی این سازمان از 70 هزار میلیارد تومان در سال جاری به 200 هزار میلیارد تومان و منابع تعهدی از 88 هزار میلیارد تومان به 256 هزار میلیارد تومان در سال 1404 خواهد رسید. همچنین مصارف از 86 الی 88 هزار میلیارد به 322 هزار میلیارد تومان در سال 1404 می‌رسد.

ادامه روند فعلی کسری بودجه صندوق‌های بازنشستگی و وابستگی آنها به بودجه عمومی در پنج سال آینده از 150 هزار میلیارد تومان فراتر خواهد رفت و دولت نیز با توجه به سایر هزینه‌ها، از جمله هزینه حقوق کارکنان دولت که تا آن زمان به حدود 200 هزار میلیارد تومان خواهد رسید؛ بنابراین چنانچه سریعا چاره‌اندیشی نشود و اداره صندوق‌ها از حوزه سیاسی‌کاری خارج نشود، حتی با فرض افزایش سن بازنشستگی، صرفا تاریخ ورشکستگی صندوق‌ها به تعویق انداخته می‌شود تا راهکار ماندگاری.

گفته می‌شود در سال 1383 در یک بحث گسترده کارشناسی کشور به این اجماع رسیدند که باید وزارتی به نام «رفاه و تأمین اجتماعی» تشکیل شود تا تشکیلات واحدی عهده‌دار جایگاه بیمه‌ها در نظام سلامت باشد. امروزه نیز دولت مدعی است پس از ساعت‌ها کار کارشناسی و عملکرد وزارت رفاه، کار و تأمین اجتماعی به این نتیجه رسیده که وظایف این سه وزارتخانه تفکیک شود و وزارتخانه‌های کار و وزارت تعاون و رفاه تأسیس شوند! عده‌ای نیز می‌گویند که دولتی‌ها برای اعوان و انصار خود خواستار چند وزارتخانه برای چند نفر از آدم‌های خود هستند!

اگرچه عده‌ای معتقدند ادغام نظام بیمه‌ای در وزارت بهداشت همان مشکلاتی را برای کشور در پی خواهد داشت که انحلال سازمان مدیریت برای دولت قبل به وجود آورد، اما بیمه‌شدگان کشور ادعا دارند دولت‌های قبل با بی‌برنامگی، سیاست‌زدگی، انتصاب اشخاص ناشایست و ضد جامعه کار و تولید، منابع صندوق پس‌انداز آینده و معیشت بیمه‌شدگان را به باد فنا داده‌اند!

تأمین اجتماعی در چنین شرایطی به دست دولت اداره می‌شود که بزرگ‌ترین بدهکار صندوق تأمین اجتماعی با بیش از 150 هزار میلیارد تومان طلب انباشته خود دولت است! به‌طوری‌که سازمانی که روزگاری ثروتمند تلقی می‌شد، چند سالی است دچار مشکلات شدید اقتصادی شده است و برای پرداخت تعهدات خود که به هفت هزار میلیارد تومان در ماه می‌رسد، مجبور به استقراض از بانک رفاه کارگران با سود بالا شده است.

با وجود آنکه منابع سازمان تأمین اجتماعی جزء منابع پایدار است، سال‌هاست به‌دلیل سیاست‌های غلط اجرائی و هزینه‌هایی که به این سازمان تحمیل شده است، تعادل منابع و مصارف این سازمان به هم خورده و هزینه‌ها بر درآمدها پیشی گرفته است. سازمان تأمین اجتماعی سال گذشته بیش از 19هزار و 600 میلیارد تومان در بحث درمان به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم هزینه کرده است. در‌حالی‌که در سال 1392 هزینه‌های درمان سازمان تأمین اجتماعی حدود پنج هزار میلیارد تومان بوده که این تفاوت هزینه‌ها ناشی از اجرای طرح تحول سلامت و افزایش تعرفه‌های درمانی است.

از جمعیت 80 میلیونی کشور حدود 56 میلیون نفر تحت پوشش صندوق‌های بیمه‌ای قرار دارند که 70 درصد از جمعیت کشور را در بر می‌گیرد؛ بنابراین آسیب‌های وارده به صندوق‌های مذکور علائم فرارسیدن چالش بزرگی را نشان می‌دهند که به‌قول اقتصاددانان به‌مراتب بزرگ‌تر از مسئله آب و مسائل زیست‌محیطی است.

جامعه ایران از 50 سال پیش، به‌لحاظ افزایش امید به زندگی بهبود یافته است، به‌طوری‌که متوسط عمر افزایش یافته است؛ برای مثال اگر قرار بود در گذشته یک نفر پس از بازنشسته‌شدن پنج تا10سال از صندوق بازنشستگی حقوق دریافت کند، هم‌اکنون به‌لحاظ افزایش متوسط عمر حدود 30سال حقوق دریافت می‌کند و حتی پس از مرگ هم اگر دختر ازدواج نکرده داشته باشد، حقوق بازنشسته پس از فوتش نیز ادامه می‌یابد و به فرزند دختر ازدواج‌نکرده او می‌رسد؛ متأسفانه این موضوع باعث شده است طلاق‌های صوری افزایش یابد تا بازماندگان بتوانند از صندوق پول بگیرند، مضافا آنکه موضوع بازنشستگی زودهنگام هم مزید بر این علت‌ها شده است.

ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی

بدهی 150 هزار میلیاردتومانی دولت به تأمین اجتماعی و متعاقب آن افزایش قطره‌چکانی حقوق بازنشستگان زیرمجموعه این صندوق، تأخیر در پرداخت افزایش حقوق‌های سالانه و نارضایتی بازنشستگان از خدمات سازمان‌های بیمه‌ای و بازنشستگی بوده که روزبه‌روز در حال افزایش است؛ نمونه بارز آن اعتراضات بازنشستگان فرهنگی از یک‌طرف و بیمه‌شدگان در ارائه خدمات بیمه‌ای نارسا که محدوده درمانی آن هر روز با بخش‌نامه‌ای مورد تعرض قرار می‌گیرد، از طرف دیگر است.

وزارت تعاون، کار و رفاه مسئول مستقیم عمده‌ترین صندوق‌های بازنشستگی کشور (تأمین اجتماعی، بازنشستگی کشوری، فولاد و عشایری و بیمه سلامت) است که عملا با وجود تناقض آشکار اهداف برخی از این صندوق‌ها با وظایف وزارتخانه‌ای، وظیفه هدایت‌ و تنظیم‌ صندوق‌ها را که عملا بیش از 80 درصد جمعیت کشور زیر پوشش آنها (شامل بیمه سلامت) است، بر عهده دارد.

‌کسری صندوق‌ها در 12 سال 55 هزار میلیارد تومان افزایش یافت

بی‌کفایتی مدیریت صندوق‌های بازنشستگی و نداشتن تخصص و دانش مربوطه اعضای شورای‌عالی و هیئت نظارت این صندوق‌ها (که عموما محفل بازنشستگان دولتی بوده‌اند) سبب شده است کسری صندوق‌ها از سال 84 تا 1396 از 4200 میلیارد تومان به 60 هزار میلیارد تومان برسد، مضافا در همین مدت بدهی دولت به صندوق‌ها، با وجود واگذاری‌های صورت‌گرفته، مرتبا افزایش یابد.

آمار و مستندات مربوطه نشانگر آن است که کسری 36 هزار میلیارد تومانی منابع مالی در صندوق‌های بازنشستگی در سال 1394 شامل کسری سازمان تأمین اجتماعی در حدود 15 هزار میلیارد تومان، صندوق بازنشستگی کشوری 3,3 هزار میلیارد تومان و صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد

1,4 هزار میلیارد تومان، کسری سایر صندوق‌ها بالغ‌بر 13,2 هزار میلیارد تومان، سازمان بیمه سلامت هم بالغ‌بر 3,4هزار میلیارد تومان است که برآورد می‌شود این کسری در سال 1396 به 60 هزار میلیارد رسیده باشد!

درحالی‌که در سال ١٣٥٤ معادل ٢٥,٢ نفر کار می‌کردند و یک نفر بازنشسته وجود داشت، امروز به‌ازای هر دو نفر شاغل، یک بازنشسته وجود دارد. یادآور می‌شود در اکثر کشورهای پیشرفته، به‌ازای هر شش نفر شاغل، یک نفر بازنشسته وجود دارد؛ همین امر باعث شده است که در خروج و ورود صندوق‌های بازنشستگی هیچ تعادلی وجود نداشته باشد؛ به‌طوری‌که منابع خروجی صندوق‌ها بسیار بیش از منابع ورودی آنها شده است، مضافا صندوق‌ها به حیاط خلوت مسئولان بازنشسته دولتی تبدیل شده‌اند.

با توجه به اینکه صندوق‌های بازنشستگی در کشور متأثر از بودجه‌های دولتی هستند، پیش‌بینی می‌شود تا 15 سال آینده، 50 درصد بودجه عمومی کشور در اختیار صندوق‌های بازنشستگی برای رفع مشکلات آنها قرار گیرد. از سوی دیگر، هم در مجلس و هم در هیئت وزیران، برای رهایی کوتاه‌مدت از مشکلات جاری و رضایت مردم، مصوباتی را برای افزایش تعداد بیمه‌شدگان در نظر می‌گیرند که این موضوع در ورودی و خروجی صندوق‌ها تأثیر منفی دارد. در واقع دولت‌ها برای گریز از مشکلات اقتصادی و به‌اصطلاح پوشش همگانی بیمه‌ای، فشارهای سنگینی را با مصوبات مجلس یا مصوبات هیئت وزیران به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل کرده‌اند.

‌بند «و» چه می‌گوید؟

بند «و» تبصره (7) ماده قانون بودجه سال 1397 که از تصویب مجلس گذشته است، تأمین اجتماعی را مکلف می‌کند «تمامی سهم درمان از مجموع مأخذ کسر حق بیمه موضوع مواد (28) و (29) قانون تأمین اجتماعی مصوب 1354 و سایر منابع مربوطه را در حسـابی نـزد خزانـه‌داری کل کشور با عنوان بیمه درمان تأمین اجتماعی متمرکز کند.

سازمان تأمین اجتماعی این منابع را طبق قانون تأمین اجتماعی هزینه کند». طبق ماده (29) قانون تأمین اجتماعی مصوب سال 1354، 9 درصد از مأخذ محاسبه حق بیمه پرداختی به تأمین اجتماعی از سوی بیمه‌پردازان، بر حسب مورد به هزینه‌های ناشی از موارد یادشده در بندهای (الف و ب) ‌ماده (۳) این قانون تخصیص می‌یابد و بقیه به سایر تعهدات اختصاص خواهد یافت.

بند‌های (الف و ب) ماده (3) قانون تأمین اجتماعی نیز شامل حوادث، بیماری‌ها و بارداری است و به عبارت دیگر، طبق این قانون، «نُه بیست‌و‌هفتم» درآمد حاصل از حق بیمه سازمان تأمین اجتماعی، سهم هزینه درمان بیمه‌شدگان این صندوق است. حال مجلس مصوب کرده است این سهم از این پس نه از سوی سازمان تأمین اجتماعی که در خزانه کل کشور و به دست دولت نگهداری شود. به بیان ساده‌تر، مجلس با این مصوبه می‌خواهد قسمتی از حق بیمه‌ای را که اساس درآمد صندوق تأمین اجتماعی بر آن بنا شده است، از اختیار سازمان تأمین اجتماعی خارج کند و به حساب دولت بریزد.

‌انتقال منابع تأمین اجتماعی به بودجه خلاف قانون اساسی است

نکته اساسی درخور تأمل درباره بند «و» تبصره 7 قانون بودجه سال 1397، تعارض آن با اصل 53 قانون اساسی است. به آن معنی که بر اساس اصل 53 قانون اساسی، همه دریافت‌های‌ دولت‌ در حساب‌های خزانه‌‌داری‌ کل‌ متمرکز می‌شود و همه‌ پرداخت‌ها در حدود اعتبارات‌ مصوب‌ به‌ موجب‌ قانون‌ انجام‌ می‌گیرد. در این قانون، به‌صراحت ذکر شده «دریافتی‌های دولت» در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز شود؛ درحالی‌که سهم «نُه بیست‌و‌هفتم» درمان سازمان تأمین اجتماعی حق‌الناس و متعلق به بیمه‌شدگان و منابع دولتی محسوب نمی‌شود. بنابراین این تصمیم مجلس مغایر اصل 53 قانون اساسی است. نکته بعدی، مغایرت آشکار و جدی این مصوبه با اصل 52 قانون اساسی است که اشعار کرده: «بودجه‌ سالانه‌ کل‌ کشور به‌ ترتیبی‌ که‌ در قانون‌ مقرر می‌شود، از طرف‌ دولت‌ تهیه‌ و برای‌ رسیدگی‌ و تصویب‌ به‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ تسلیم‌ می‌شود. هرگونه‌ تغییر در ارقام‌ بودجه‌ نیز تابع مراتب‌ مقرر در قانون‌ خواهد بود». بنابراین طبق این اصل، آنچه در قانون بودجه مصوب می‌شود، برای یک سال مالی است و نمی‌تواند در قانون بودجه یک‌ساله چنین تصمیمی که ماهیتی دائمی دارد، اتخاذ شود. بر این اساس، اگر قرار است چنین تصمیمی گرفته شود، باید به‌عنوان یک قانون اصلاحی و حکم دائمی مصوب شود، نه به‌عنوان یک تبصره از قانون بودجه که برای دخل‌وخرج سالانه دولت است.

به استناد بند «ل» ماده (6) قانون ساختار تأمین اجتماعی و ماده (14) اساسنامه سازمان تأمین اجتماعی و ماده (1) قانون تأمین اجتماعی بر استقلال مالی و اداری تأمین اجتماعی تصریح شده است. بنابراین با توجه به استقلال مالی تأمین اجتماعی و عدم وابستگی درآمدی به بودجه و دولت و اینکه منابع آن از حق بیمه مستقل است و جنبه حق‌الناس دارد، قانون اساسی مجوز این تصمیم را نمی‌دهد.

نکته دیگری که مغفول مانده، این است که سازمان تأمین اجتماعی در حال ‌حاضر نیز بر اساس بند «و» تبصره بودجه سال (96) که در سال گذشته برای سال جاری مصوب شده، یک حساب خاص متمرکز مفتوح کرده که منابع درمانی سازمان را به آن واریز می‌کند و هر سه ماه هم به کمیسیون اجتماعی و بهداشت گزارش می‌دهد. بنابراین در چارچوب شفافیت می‌توان همین حساب متمرکز را به کار برد، اما مشخص نیست اصرار بخش وزارت بهداشت یا دولت به تملک این وجوه از طریق واریز به خزانه کل چیست؛ زیرا اگر بحث نظارت بر این حساب مطرح باشد، باید گفت مگر همین امروز نهادهای نظارتی مانند همین کمیسیون‌های مجلس و سازمان بازرسی کل کشور به این حساب نظارت نمی‌کنند؟ و مگر دیوان عدالت اداری برای طرح شکایت پیش‌بینی نشده است، پس چه نیازی به از دسترس خارج‌کردن منابع سازمان وجود دارد. به نظر می‌رسد دولت و مسئولان و مترصدان فرصت استفاده از منابع آینده بیمه‌شدگان می‌خواهند با دست باز هر موقع خواستند به این منابع دسترسی داشته باشند.

‌شورای‌عالی تأمین اجتماعی احیا شود

جامعه کار و تولید کشور متشکل از بیمه‌شدگان و کارفرمایان که باید در نهادهای مدنی کارگری– کارفرمایی غیردولتی متشکل شوند، معتقدند شورای عالی تأمین اجتماعی با سهم برابر کارگران، کارفرمایان و دولت احیا شود تا بتوان به این تغییرات واقعی و نه شعاری امیدوار بود. حضور دولت در ترکیب شورای‌ عالی تأمین اجتماعی، از بُعد حاکمیت الزامی است، اما این حضور در شورای‌ عالی، بدون نظارت و شراکت بیمه‌شدگان، منابع بیمه‌شدگان کشور را به مسلخ خواهد برد. از طرف دیگر، کارفرمایان و بیمه‌شدگان باید توجه کنند که حضور کارشناسان متخصص در زمینه‌های سرمایه‌گذاری و محاسبات اکچواری و دانش مالی– اقتصادی و یک نفر حسابدار متخصص عضو جامعه حسابداران رسمی ایران در شورای عالی و هیئت نظارت صندوق‌ها، از الزامات موفقیت شورای‌ عالی تأمین اجتماعی خواهد بود.