فسادزایی ذیل نهادهای ناظر
فساد چیست و راهکارهای مبارزه با آن کدام است؟ سؤالی که بارها در این روزها با آن مواجه شده‌ایم. حجت‌الله شریفی، عضو دفتر سیاسی حزب اتحاد ملت ایران و عضو هیئت نظارت صندوق بازنشستگی کشوری که خود در چند پروژه تحقیقاتی در مورد شیوه‌های شناسایی و مبارزه با فساد حضور داشت از زمینه‌های فساد و از راهکارهای مبارزه با آن سخن می‌گوید.
به گفته شریفی، زمینه‌های فساد بسیار گسترده است و ضعف، تعدد، تشتت، پیچیدگی و تفسیرپذیری قوانین، عدم اجرای قوانین و ایراد در فرایندها و ضعف نظارتی از مهم‌ترین عوامل بسترساز فساد در ایران هستند. این کارشناس با تأکید بر آنکه مبارزه با فساد با ارتقای شفافیت درهم‌تنیده است، می‌گوید باید هزینه‌های فساد را افزایش داد که برای فرد نصرفد که به دنبال آن برود.
به گزارش شرق، از طرفی او معتقد است سخت‌گیری‌ها نباید در حدی باشد که ایجاد ترس در بین مدیران کند و تنها منجر به مبارزه با فاسد شود نه مبارزه با فساد. شریفی با ایجاد تمایز بین افشاگری و شفافیت تأکید می‌کند که در افشاگری به علت محدودیت منابع اطلاعاتی، امکان سوءاستفاده‌های سیاسی وجود دارد، اما با برقراری شفافیت و امکان افشاگری برای همه، این اهرم از دست افراد خاص خارج میشود. او تأکید دارد که قانونی که افشای دارایی‌های مسئولان را جرم می‌انگارد، یک ضعف قانونی است و شفافیت مدیران دولتی و حاکمیتی یک امر ضروری در راستای مبارزه با فساد به شمار می‌رود.
تعریف شما از فساد چیست؟
تعریف فساد بسیار گسترده است، اما اگر بخواهیم مختصر بگوییم، وقتی از امکانات و سرمایههای دیگران یا بیت‌المال به نفع خود استفاده کنید، درحالی‌که از نظر قانونی، چنین حقی برای فرد وجود ندارد، آنگاه میتوانیم بگوییم که فساد رخ داده است که این فساد می‌تواند در اشکال مختلف باشد.
آیا بسترهای قانونی یا خود قوانین، ممکن است موجب بروز فساد شود؟
با توجه به تحقیقات گستردهای که در زمینه بسترهای فساد در ایران داشتیم، بیشترین مشکل در این رابطه مربوط به ضعف، تعدد، تشتت، پیچیدگی و تفسیرپذیری قوانین در ایران است که فرصت سوءاستفاده را فراهم می‌کند. از سویی عدم اجرای قوانین و ایراد در فرایندها نیز موجب بروز فساد میشود. در معنای دیگر، قوانین و مقررات مشکلی ندارند، اما فرایند اجرائی آنها زمینه‌ساز فساد میشود. عدم اجرای درست قوانین، مقررات و دستورالعملها و عدم نظارت بر اجرای آنها هم گاهی موجب همین مشکل میشود.
به نظر شما مهم‌ترین ریشه فسادهای مالی و اداری در قوانین است یا باید در بسترهای دیگری آن را جستوجو کرد؟
از نظر قوانین چندان هم ضعف نداریم. به عقیده من این فرایندها و دستورالعملهای نادرست است که در حین انجام کار طوری تعریف شده که بستر را برای فساد فراهم می‌کند. موارد مورد اشاره به دلیل آنکه اغلب به‌روز نمیشوند، زمینه‌ساز فساد میشوند. باید تمایزی بین قوانین و رویهها و فرایندهای انجام قوانین قائل باشیم.
برخی میگویند تعارض منافع در سازمان‌های مختلف، عاملی برای به‌وجودآمدن فساد است. آیا شما با آنها موافقید؟
اگر بخواهیم وارد بحث تعارض منافع در بحث فساد شویم، کمی آن را توجیه کردهایم. ممکن است تعارض منافع وجود داشته باشد؛ هرچند باید این تعارض منافع را تا جایی که میشود از بین برد، اما باید در نظر داشته باشیم که در زمانهایی منافع فردی و سازمانی با یکدیگر همسو نباشند که حالا در نظر داشته باشیم تعارض منافعی رخ دهد. از طرفی ممکن است نفعی که مدیر یک سازمان از یک امکانی می‌برد، خیلی بیشتر از نفعی باشد که فردی که شاغل در آن سازمان است، نفع می‌برد. اگر در نظر بگیریم آن فرد شاغل بگوید چون نفع کمتری می‌برد، پس از امکانات به نفع خود بهره ببرد، دیگر سنگ روی سنگ بند نمیشود. این اقدام بیشتر نوعی توجیه‌کردن فساد است. باید در نظر داشته باشیم که منافع سازمانی و منافع فردی را در راستای یکدیگر تعریف کنیم، زیرا اگر نفع سازمان علیه نفع فردی باشد، طبیعتا آنها در مقابل یکدیگر قرار میگیرند و این اقدام، زمینه بروز فساد را فراهم می‌کند. این همان‌جایی است که نیازمند بازنگری در فرایندهاست. باید گلوگاه‌های فساد را شناسایی کرده و نوعی بازتعریف برای فرایندهای انجام کار در نظر داشته باشیم تا از این طریق، زمینه‌های بروز فساد را از بین ببریم.
آیا از نظر شما فعالیت مدیران دولتی در بخش خصوصی در همان حوزه‌ای که در دولت مشغول به فعالیت هستند منجر به فساد میشود؟
در همه جای دنیا ممکن است از یک فرد که پیش‌تر در بخش دولتی فعالیت می‌کرد، در بخش عمومی و خصوصی بهره بگیرند، اما نباید فردی که در بخش دولتی فعالیت می‌کند، نفع شخصی در فعالیتی اقتصادی داشته باشد که تعارض منافع ایجاد شود. این یکی از قوانین است که اگر فردی بخواهد در یک بخش دولتی که مربوط به سیاست‌گذاری است مشغول به فعالیت شود، نباید در بخشی فعالیت داشته باشد که از آن سیاست‌گذاری منتفع شود. سوءاستفاده از این بخش بسیار کمتر است، اما ممکن است فرد، منفذی را بیابد و بدون آنکه اطلاع دهد اقدام به فعالیتی کند که از آن سود می‌برد. به هر حال، این اتفاق هم رخ می‌دهد که قوانین را دور بزنند. فرد ادعا می‌کند که طبق قانون نباید فعالیتی داشته باشم که به نام خودم باشد، اما به نام همسرم یا فرزند که مشکلی ندارد. مهم آن است که جلوی فساد را نمی‌توان با نصیحت یا وضع قوانین گرفت. باید شرایطی ایجاد شود که گلوگاه‌های فساد بسته شود، دوما فساد برای فرد نصرفد.
چگونه اقدام به فساد برای فرد نمی‌صرفد؟
اگر فردی اقدام به فساد کرد، برخورد با او صورت گیرد که آن برخورد برای او هزینه گزافی داشته باشد. در ایران وقتی مدیری به‌واسطه تخلف و سوءاستفاده از بیت‌المال فاسد شناخته میشود، از پست دولتی کنار گذاشته میشود، اما چند سال بعد در یک پست مدیریتی دیگر به کار گمارده میشود. عدم برخورد قاطع و درست با فردی که فاسد است، زمینه را برای تکرار آن از سوی همان فرد و دیگران فراهم می‌کند. اگر برخورد قاطع صورت می‌گرفت، برای آن فرد نمی‌صرفید به اقدامی که شائبه فساد در آن وجود دارد، دست بزند. مبارزه با فساد با شفافیت گره خورده است. اگر شفاف برخورد نکنیم که در معرض پایش و اظهارنظر افکار عمومی نباشد، صد ناظر و پلیس هم به کار بگیریم، باز هم فساد رخ می‌دهد، اما اگر فرد بداند کوچک‌ترین تخلف او به واسطه اطلاعاتی که در معرض دید عموم قرار می‌گیرد به سرعت شناسایی میشود، آنگاه به خاطر آبروی خود به سمت فساد نمی‌رود. اما متأسفانه در ایران علاقه‌ای برای شفاف‌عمل‌کردن وجود ندارد و همواره در حال آفریدن فرصت‌های رانتی برای عده‌ای هستیم.
آیا استفاده کارکنان دولت از اطلاعات مربوط به سیاست‌های آتی می‌تواند منجر به فساد شود؟
این اقدام نوعی رانت و مصداق عدم شفافیت است. اگر دسترسی به اطلاعات به صورت آزاد برای همه یکسان باشد، این رانت از بین خواهد رفت. شفافیت خود شامل چند بخش میشود. یک بخش مربوط به سطح قراردادهاست که باید شفاف باشد. انتشار قراردادها، مناقصات و مناسبات در بخش دوم قرار دارد. سوم، دسترسی به اطلاعات است. اگر اطلاعات صرفا در اختیار عده‌ای خاص قرار گیرد، رانت ایجاد میشود که این رانت، زمینه‌ساز اصلی فساد است. در دنیای امروز با اطلاعات است که بیشترین معاملات اقتصادی صورت می‌گیرد. یک اطلاعات خیلی کوچک، ممکن است سودهای گزافی را برای فرد به همراه داشته باشد. بنابراین برداشتن این رانت، گامی مهم در جهت مبارزه با فساد محسوب میشود.
آیا تصمیمگیری مسئولان در موضوعاتی که خود در آن ذی‌نفع هستند، فساد به حساب می‌آید؟ مثلا اگر اعضای هیئت مدیره یک شرکت دولتی حق داشته باشند برای خود پاداش و حقوق تعیین کنند، منجر به فساد میشود؟
موردی که اشاره کردید عمدتا به ضعف قوانین بازمی‌گردد که به مدیران این اختیار را می‌دهد از پستی که دارند به نفع خود بهره‌مند شوند که خود زمینه‌ساز فساد خواهد بود. همیشه در هر سیستمی، هر فردی باید ناظر داشته باشد. متأسفانه اکنون اساسنامه‌های بخش زیادی از شرکت‌های دولتی و نیمه‌دولتی مشکل دارد. مثلا مدیرعامل مجموعه‌ای را وزارتخانه تعیین می‌کند و هیئت‌مدیره اختیار و نظری روی آن مدیرعامل نمی‌تواند داشته باشد، درحالی‌که باید مجموعه‌ای ناظر بر عملکرد آن مدیرعامل باشد تا پیرو منافع فردی خود اقدام نکند. اشتراک منافعی که از آن یاد میشود، به این بخش برمی‌گردد. وقتی اشتراک منافع برای یک فرد که تصمیم‌گیر برای یک سازمان است با منافع شخصی او حاصل میشود، زمینه نوعی فساد را ایجاد می‌کند که حتما باید نظارت بر آن باشد که از وقوع آن جلوگیری کند.
آیا مستثنا‌شدن تعداد زیادی از سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی از شمول قوانین مادری مانند قانون محاسبات عمومی، خود سبب عدم پاسخ‌گویی و عدم شفافیت در این دستگاه‌ها و در نتیجه به‌وجودآمدن بستر فساد در آنها نشده است؟
پدیده خصولتی‌سازی و ایجاد شرکت‌های تابعه بخش‌های دولتی، زیست دوگانه‌ای دارند. این زیست دوگانه زمینه سوءاستفاده را فراهم می‌کند. وقتی قرار است تحت مقررات دولت قرار گیرند، اعلام می‌کنند ما یک شرکت مستقل و خصوصی ذیل قانون تجارت هستیم و وقتی با آنها ذیل اقتصاد آزاد برخورد میشود، منتظر حمایت دولتی و دریافت وجه از دولت هستند. این امر خود زمینه‌ساز فساد است، زیرا یک شرکت در این شرایط خود را از محاسبات عمومی می‌رهاند و نظارتی روی عملکرد آن وجود نخواهد داشت. البته نظارت‌های بخش عمومی نیز در بسیاری از موارد دچار نقصان هستند. گاهی ذیل نهادهای نظارت عمومی در کشور مانند سازمان بازرسی، دیوان محاسبات و… هم فساد دیگری زاده میشود. به این معنا که گاهی فرد ناظری که وظیفه نظارت دارد، خریداری میشود، آن هم به دلیل عدم شفافیت. به دلیل آنکه کسی در مورد برخورد و تطابق اقدام آن فرد با قانون از او سؤال نمی‌کند و نظارتی روی آن ندارد. اکنون هیئت‌های منصفه در دادگاه‌ها، تعطیل شده‌اند و وقتی فقط یک قاضی می‌تواند در یک دعاوی تصمیم‌گیر باشد، طبیعی است که ممکن است او نیز در معرض خطر قرار بگیرد. موقعی فساد کمتر میشود که نظارت گسترش پیدا کند. هرچه نظارت به سمت عمومی کشیده شود، فساد کمتر میشود، در غیر این صورت هرچقدر دستگاه و تجهیزات بگذارید، نهایتا به مبارزه با فاسد منجر میشود و نوش‌دارو است پس از مرگ سهراب. وگرنه مبارزه با فساد رخ نمی‌دهد. مبارزه با فساد با ارتقای شفافیت درهم‌تنیده است.
آیا معتقدید شفافیت بیشتر در نحوه هزینه‌کرد بودجه ازسوی دستگاه‌ها موجب بسته‌شدن دست مدیران و مانع ابتکار عمل آنان میشود؟
قطعا این‌طور است. فساد پدیده بسیار پیچیده‌ای است. هیچ‌وقت مجموعه‌ای با برایند فساد صفر نخواهید دید. در بهترین کشورهای جهان نیز که در زمینه مبارزه با فساد بسیار موفق بوده‌اند، مسئله‌ای به نام برچیده‌شدن مطلق فساد نداریم، بلکه فساد در آنها به حداقل رسیده است، زیرا اگر بخواهید با محدودیت، از فساد جلوگیری کنید، توان مدیریت را از مدیران می‌گیرید. با نظارت بیش‌از‌حد، زمان یک مدیر، از بین می‌رود. نباید مبارزه با فساد را به سمتی ببریم که مدیران، تعلل در تصمیمگیری پیدا کنند. از اساس، بخشی از فساد مربوط به ناکارآمدی و به‌موقع تصمیم‌گیری‌نکردن است؛ بنابراین نباید مبارزه با فساد را به سمت‌و‌سویی ببریم که در مدیران ترس از تصمیم‌گیری‌های درست و به‌موقع ایجاد کند، اما قطعا با نظارت عمومی می‌توان فساد را در حد قابل توجهی کاهش داد. یکی از راهکارهای جلوگیری از فساد، استفاده از تکنولوژی است. تکنولوژی همراه با شفافیت، امکان سوءاستفاده را بسیار محدود می‌کند. وقتی بازنگری فرایندها، از حالت دستی خارج شده و سیستمی میشود، بسیاری از مواقع امکان بروز و ظهور فساد را کم می‌کند. این سیستم، هم رانت را از بین می‌برد و هم سرعت عمل فعالیت‌ها را افزایش می‌دهد. هرچه به سمت الکترونیکی‌شدن فرایندها پیش برویم، در کنار شفافیت به مبارزه و البته جلوگیری از فساد نزدیک‌تر می‌شویم.
به نکته خوبی اشاره کردید. اخیرا سامانه‌ای برای اعلام دارایی مسئولان راه‌اندازی شده که البته اعلام این دارایی در سامانه، محرمانه باقی خواهد ماند و انتشار عمومی آن، جرم شناخته میشود. این تضاد نشان می‌دهد که الکترونیکی‌کردن بدون شفافیت معنادار نیست؟
این امر نشان می‌دهد که بخشی از قوانین فسادزا هستند. وقتی کسی می‌پذیرد در یک سمت دولتی یا عمومی قرار گیرد، باید بپذیرد و موظف است که دارایی‌های خود را اظهار کند و در دید عمومی قرار دهد. باید شفافیت را تسهیل کنیم نه اینکه با برخی قوانین، آن را محدود کرده و مانع‌تراشی کنیم. سخت است، زیرا ممکن است یک مدیر دولتی نپذیرد که در پست دولتی قرار بگیرد. اما در موقعیت کنونی مضار حضور یک مدیر غیرشفاف، بسیار بیش از منافع آن است.
به نظر شما چه عوامل سیاسی، اقتصادی، اداری یا فرهنگی و اجتماعی دیگری در کشور ما موجب گسترش فساد شده است؟
درمجموع ساختار کلی سیستم در ایران در بسیاری از مواقع شفاف نیست که این موضوع به سایر بخش‌های حاکمیتی هم می‌تواند تسری پیدا کند. در عرصه‌های فرهنگی و اجتماعی هم به‌دنبال شفافیت نیستیم. نهایتا جامعه را تشویق به افشاگری می‌کنیم. افشاگری با شفافیت فرق می‌کند. افشاگری به معنای آن است که فرد به یک‌سری اطلاعات خاص دسترسی داشته باشد که تا اینجا این فرد، یک فرد معمولی نخواهد بود که به اطلاعات محرمانه دست پیدا می‌کند، زیرا می‌تواند با اطلاعاتی که در دست دارد، در مورد فرد یا دستگاهی افشاگری کند اما ملزم به آن است که به اطلاعات دسترسی داشته باشد که از طریق آن می‌تواند با اهداف گوناگونی حتی با انگیزه سیاسی افشاگری داشته باشد. دسترسی عموم به اطلاعات، به معنای فرصت افشاگری برای همه است. اما در ایران به بهانه‌های مختلف ازجمله سوءاستفاده دشمنان و …، از دسترسی همگان به اطلاعات جلوگیری میشود. این دست اقدامات به معنای تشویق افراد به فساد بیشتر است.
راهکارهای اصلی مبارزه با فساد چیست؟
واقعیت آن است که هر چه اقتصاد دولتی‌تر باشد، فساد هم بیشتر خواهد بود. وقتی اقتصاد خصوصی باشد و دخالت دولت در آن به حداقل برسد و فقط یک ناظر و تسهیلگر برای انجام فعالیت‌های اقتصادی باشد، بخش خصوصی به خاطر منافع خود، نظارت بهتری بر عملکرد خود خواهد داشت و از زمینه‌های فساد جلوگیری خواهد کرد. تغییر روند کشور به این سمت، قطعا زمان‌بر است. نکته دوم، شفافیت است. هرچه فعالیت‌های نهادها و سازمان‌های دولتی و خصوصی، به‌ویژه نهادهای عمومی که بودجه از دولت گرفته و خدمات به دولت ارائه می‌دهند، شفاف‌تر باشد، از فساد جلوگیری خواهد کرد. سومین اقدام، بازنگری در همه فرایندهاست. فرایندها در ایران کهنه و فرسوده است. با توجه به رشد تکنولوژی، فرایندها در ایران نیازمند بازنگری دوره‌ای و جدی در دوره‌های زمانی کوتاه پنج‌ساله است. وقتی فرایندها بازنگری شود، خودبه‌خود امکان سوءاستفاده را کاهش می‌دهد. چهارم، کم‌کردن پیچیدگی قوانین و تجمیع آنها و همچنین صریح‌کردن آن به‌منظور تفسیرناپذیری آن نیز می‌تواند در این راستا، کمک‌کننده باشد. در وهله آخر، برخورد با متخلف است. دستگاه قضائی و دستگاه بازرسی سالم با برخورد با متخلفان، هزینه‌های فساد را افزایش می‌دهد. اگر این دستگاه‌ها سالم نباشند، هر اقدامی برای مبارزه با فساد به جایی نخواهد رسید. از سویی باید فرایندی ایجاد شود که روی عملکرد دستگاه قضا نیز نظارت صورت گیرد؛ احیای دیوان‌های عالی کشور که برگرفته از نهادهای حقوقی و نه انتصاب‌های سلیقه‌ای و فردی باشند، با هدف نظارت بر دستگاه قضا، می‌تواند راهکاری درست در جهت مبارزه با فساد و ریشه‌کن‌کردن آن باشد. همچنین تجربه‌های سایر کشورهایی که در زمینه مبارزه با فساد موفق بودند هم می‌تواند بسیار به ما کمک کند.
