20 ایراد قانون ممنوعیت بکارگیری بازنشستگان
قانون ممنوعیت بکارگیری بازنشستگان مصوب 1395 و اصلاحیه آن مصوب 1397 از جمله قوانینی است که از حیث «عبارت‌پردازی» در سه بخش «حکم»، «موضوع» و «ضمانت اجرا» واجد اشکالات بی شماری است که موجب سردرگمی مردم، مجریان و ناظران شده و جلسات متعددی که برای رفع ابهامات این قانون و پاسخگویی به استعلام‌های ذینفعان شده، سبب اتلاف وقت و منابع گردیده است.
دکتر صادق منتی نژاد استادیار حقوق دانشگاه پیام نور در نوشتاری جدید، با انتقاد از تایید قانون منع بکارگیری بازنشستگان توسط شورای نگهبان ؛بیست مورد از اشکالات اساسی این قانون را احصاء نموده است:
1- عبارت «از تاریخ ابلاغ این قانون» ابهام دارد؛ براساس ماده (2) قانون مدنی، قوانین باید در روزنامه رسمی منتشر شود و بر اساس ماده (2) قانون فوق، «قوانین پانزده روز پس از انتشار در سراسر کشور لازم‌الاجراست، مگر آنکه در خود قانون ترتیب خاصی برای موقع اجراء مقرر شده باشد». به نظر می‌رسد بخش اخیر ماده (2) قانون اخیرالذکر، مجوزی برای تعیین زمانی کمتر از 15 روز از جمله به عنوان مثال، لازم‌الاجراء بودن قوانین از تاریخ ابلاغ، نمی‌باشد و تعیین تاریخ و ترتیب خاص، صرفاً ناظر به مهلتی بیش از 15روز است.
2- عبارت «بکارگیری» ابهام دارد؛ آیا منظور «استفاده از خدمات نیروهای بازنشسته تحت هر عنوانی» است؟ آیا با توجه به سابقه استفاده از این عبارت در قوانین قبلی، این عبارت صرفاً ناظر به «استخدام» است؟ آیا منظور از آن، انتصاب نیروی بازنشسته در پست‌های ثابت یا موقت است؟
3- عبارت «دراجرای قوانین و مقررات مربوطه» ابهام دارد؛ آیا افرادی که در بخش خصوص در قالب خویش‌فرما یا تحت مقررات قانون کار در واحدهای خصوصی و تعاونی، بازنشسته تأمین اجتماعی هستند نیز مشمول اطلاق عبارات فوق می‌شوند؟
4- عبارت «دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری» کاملاً مبهم است، چراکه دستگاه‌های مذکور شامل چهار دسته واحد اجرایی یعنی وزارتخانه‌ها، موسسات‌دولتی، شرکت‌های‌دولتی و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی می‌شوند. سوال این است که واحدهای تابعه و وابسته به این چهار دستگاه را با کدام استدلال می‌توان مشمول حکم دانست؟ به عنوان مثال شرکت‌ها و موسسات تابعه شرکت‌های دولتی از جمله بانک‌ها که در طی سالیان متمادی اقدام به ایجاد واحدهای فرعی، تابعه، وابسته و اقماری نموده‌اند که برخی از آن‌ها بیش از 5% سرمایه یا سهام آن‌ها متعلق به این واحدهاست و در برخی موارد کمتر، با کدام استدلال حقوقی می‌توان این واحدها را تابع قانون اخیرالذکر دانست؟
5- عبارت «بودجه عمومی کل کشور» عبارتی مبهم و فاقد مصداق خارجی است؛ آنچه در ماده (21) قانون محاسبات عمومی آمده، بودجه کل کشور است که شامل بودجه عمومی دولت، بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و بودجه موسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می‌شود بوده و عبارتی به عنوان بودجه عمومی کل کشور فاقد مصداق خارجی و عینی است.
6- عبارت «به نحوی از انحاء» در انتهای صدر ماده واحده، یکی از پراشکال‌ترین عباراتی است که در این قانون به چشم می‌خورد؛ آیا منظور از «به نحوی از انحاء»، دریافت مستقیم یا غیر مستقیم بودجه می‌باشد؟ آیا منظور عنوان اعتبار (اعتبار اصلی یا کمک) است؟ آیا منظور از این عبارت، میزان استفاده از بودجه کل کشور است؟ آیا می‌توان گفت این عبارت ناظر به استفاده از بودجه برای تأسیس شرکت یا موسسه دولتی به عنوان سهم و آورده دولت است؟ اگر منظور این باشد که این عبارت ناظر به هر واحدی است که مستقیم با غیر مستقیم از بودجه کل کشور بهره‌مند می‌شود، پس لابد موسسه محک، شرکت مخابرات ایران، سازمان ملل و کلیه سازمان‌های بین‌المللی و منطقه‌ای که هرساله، سهمی از بودجه به آن‌ها اختصاص می‌یابد، نیز مشمول می‌شوند؟ آیا مجلس شورای اسلامی می‌تواند موسسه خیریه محک را وادار نماید از بازنشستگان و بازخریدشدگان استفاده ننماید؟ آیا می‌توان موسسات 100% خصوصی و تعاونی که روسای قوای سه‌گانه از ردیف کمک در اختیار برای پرداخت به اشخاص حقیقی و حقوقی به آن‌ها هر سال کمک می‌نمایند را مشمول این قانون دانست؟ مثلاً آیا منطقی است شرکت تعاونی کارکنان مجلس شورای اسلامی که هر سال از طرف رییس مجلس شورای اسلامی تحت عنوان کمک وجوهی دریافت می‌دارد را مشمول قانون فوق دانست؟ اگر در بازه زمانی خاص، یک واحد اجرایی از بودجه کل کشور بهره‌مند می‌شده و حال مثلاً در سال‌های 96 و 97 از دریافت بودجه (تحت عنوان کمک یا غیر آن) محروم شده باشد مشمول این قانون می‌شود یا خیر؟ آیا اگر برای یک واحد اجرایی، ذیل بودجه یک وزارتخانه یا موسسه اعتبار پیش‌بینی شده باشد اما به دلیل کمبود منابع مالی در یک یا چند سال، تخصیصی به این واحدها داده نشده باشد، مشمول ممنوعیت‌های مقرر می‌شوند؟
در مواردی دولت دارای تعهدات قانونی برای تسویه بدهی یا اجرای تعهدات قانونی به بخش خصوصی است. مثلاً طبق قوانین بودجه، دولت مکلف است سهم خود را به سهم کارکنان وزارت آموزش و پروش نزد صندوق ذخیره فرهنگیان تأمین و پرداخت نماید و یا در مواردی اقدام به تسویه برخی دیون و تعهدات به صندوق‌های بازنشستگی یا موسسات ورشکسته نماید. مگر می‌توان چنین مواردی را تحت عنوان استفاده از بودجه کل کشور، مشمول قانون قرار داد؟
7- عبارت «مقامات مذکور در ماده 71 قانون مدیریت خدمات کشوری» هم پر از ابهام است. آیا منظور این است که مقامات مذکور اگر بازنشسته یا بازخرید شوند از شمول ممنوعیت‌های موثر مستثنی هستند یا بکارگیری بازنشستگان و بازخرید شدگان برای انتصاب در این جایگاه‌ها ممنوع است؟
8- آیا کارکنان نیروهای مسلح، وزارت اطلاعات و دارندگان اجازات خاص صرفاً برای خدمت در دستگاه‌های مربوطه از مشمول قانون خارج شده‌اند یا علی‌الاطلاق برای خدمت در هر واحد مشمول قانون؟
9- منظور از «درصورت لزوم» در صدر تبصره (2) ماده واحده چیست؟ و لزوم این امر را چه کسی تشخیص می‌دهد؟ آیا می‌توان قائل به ورود دستگاه‌های نظارتی در لزوم یا عدم لزوم شد؟
10- منظور از بازنشسته متخصص کیست؟ آیا می‌توان هر فردی را که دارای مدرک کارشناسی و بالاتر باشد، ولو فاقد هرگونه تخصصی باشد از شمول آن مستثنی دانست؟
11- آیا دستگاه‌های اجرایی فقط از وجود نیروهای متخصص بازنشسته می‌توانند استفاده نمایند و نیروهای باز خرید شده را نمی‌توان در این قالب بکارگیری کرد؟
12- عبارت «معادل یک سوم کارمندان رسمی همان شغل» مبهم است. مثلاً اگر یک کارمندِ دو سال خدمت را در پست معاون وزیر منصوب نمائیم، حقوق و مزایای مستمر و غیر مستمر هر یک عددی خواهد بود و اگر یک کارمند با مدرک تحصیلی دکترا و دارای 28 سال سابقه خدمت را در آن پست منصوب نمائیم حقوق و مزایای وی عدد کاملاً متفاوتی است. مبنا کدام است؟
13- آیا مأخذ یک سوم صرفاً ناظر به حقوق و مزایای مستمر است یا مزایای غیر مستمر و رفاهیات و پاداش و مانند آن هم در محاسبه حق‌الزحمه لحاظ می‌شود؟
14- در خصوص تبصره (3)، عبارت «… آن دسته از افرادی را که بر خلاف مفاد این قانون بکارگرفته شده‌اند» پر از ابهام و اشکال است. آیا اگر افرادی به سن قانونی بازنشستگی رسیده‌اند ولی کماکان بدون صدور حکم بازنشستگی، در سمت مربوطه انجام وظیفه می‌نمایند، مشمول ممنوعیت مذکور می‌شوند یا اینکه این قانون آنگونه که در حال حاضر اجرا می‌شود صرفاً در مقام تعیین تکلیف برای افرادی است که قبلاً بازنشسته یا باز خرید شده‌اند؟
15- تکلیف قانون در خصوص افرادی که حکم بازنشستگی یا بازخریدی آنان با حکم مرجع قضایی (دیوان عدالت اداری) لغو شده است، چیست؟
16- تکلیف افرادی که با رضایت دستگاه اجرایی با لغو بازنشستگی خودخواسته مجدداً رابطه استخدامی با دستگاه متبوعشان بر قرار کرده‌اند، چیست؟
17- تکلیف افرادی که بدون اختیارِ دستگاه اجرایی به حکم مراجع قانونی غیر از دستگاه اصلی مثلاً با حکم مجلس شورای اسلامی یا کمیسیون‌های آن یا رئیس جمهور (مثلاً مستشاران دیوان محاسبات یا اعضای شورای رقابت) علیرغم بازنشستگی، به این سمت‌ها منصوب شده‌اند چیست؟
18- در نظام اداری، بکارگیری برخی افراد تابع ضوابط خاص است؛ مثلاً مقررات حاکم بر استخدام و بازنشستگی اعضای هیأت علمی، اعضای پیوسته و وابسته فرهنگستان‌ها، روسای فدراسیون‌ها و مجامع ورزشی و مانند این‌ها که از ضوابط خاصی تبعیت می‌کنند مقرراتی متفاوت با احکام مقرر در قانون ممنوعیت بکارگیری بازنشستگان است، تکلیف این افراد چیست؟
19- تبصره (5) ماده واحده، با توسل به قاعده نسخ صریح، مواد 41 قانون الحاق، 91 قانون استخدام کشوری، 95 قانون مدیریت خدمات کشوری و بند (ب) ماده 65 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و تبصره (4) نیز مناطق آزاد تجاری- صنعتی نسخ شده‌اند. سوال این است که آیا اگر در قوانین خاصی دیگری، مقررات خاص و مغایری وجود داشته باشد، آن مقررات کماکان معتبرند؟ مثلاً قوانین خاص حاکم به شهرداران و دهیاران، اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها، قضات، مستشاران دیوان محاسبات، صدا و سیما و تعداد بی‌شماری از دستگاه‌های دیگر که تابع مقررات خاصی هستند و در تبصره‌های (4) و (5) هم به نسخ مقررات حاکم به این افراد و واحدهای فرعی اشاره‌ای نشده است. تکلیف این موارد چیست؟
20- قانون اصلاح قانون بکارگیری بازنشستگان، بر حجم ابهامات قانون اصلی افزود. ظاهراً قانون اصلاحی مصوب 1397 صرفاً در مقام اصلاح تبصره (1) ماده واحده اصلی بر آمده به نحوی که دامنه مستثنیات را از کل مقامات ماده (71) به سِمت‌های (الف) و (ب) و (ج) و نیروهای مسلح و وزارت اطلاعات با ضوابط خاص حاکم به دو مجموعه اخیرالذکر، کاهش داد. سوال این است آیا با تصویب این اصلاحیه، سایر مستثنیات قبلی از جمله بکارگیری افراد به صورت پاره وقت و ساعتی، دارندگان اجازات خاص و افراد دیگر کماکان تابع قانون قبلی بوده یا با اصلاحیه اخیرالذکر، تمام موارد فوق ملغی شده است؟
نتیجه‌گیری
این قانون بدون انجام بررسی‌های کارشناسی در کمیسیون‌های مربوطه و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده و ضرورت داشت برای جلوگیری از سردرگمی مردم، کارکنان و مدیران دستگاه‌های اجرایی نظارتی، از تأیید آن خودداری می‌گردید. قانون فوق مصداق بارز یک «قانونی بی‌کیفیت» است. ذکر اشکالات و ایرادات فوق برای اعلام این نکته بود که تصویب قوانین بدون بررسی‌های کارشناسی و صرفاً مبتنی بر غلیان احساسات، چه پیامدهایی درپی دارد.
