صلاحیت هیات نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام در بررسی لوایح FATF

بررسی مصوبات مجلس در خصوص الحاق ایران به کنوانسیون‌های پالرمو و CFT در زمره وظایف هیأت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام است و مجلس نیز مکلف به تبعیت از نظرات آن خواهد بود.

قانون اساسی تعیین‌کننده صلاحیت های مقامات و قوای سه‌گانه و سایر نهادهای اساسی و نیز چارچوب ها و محدودیت‌هایی است که هر یک از آنها دارند. بر اساس قانون اساسی، دولت مکلف به حرکت در چارچوب تعیین شده در قوانین مصوب مجلس است و به همین جهت مصوبات هیأت دولت در صورت تخطی از چارچوب های قانونی، توسط رئیس مجلس ملغی‌الاثر (اصول ۸۵[۱] و ۱۳۸[۲] قانون اساسی) یا توسط دیوان عدالت اداری ابطال (اصول ۱۷۰[۳] و ۱۷۳[۴] قانون اساسی) می‌گردد. اینها محدودیت‌هایی است که قانون اساسی به عنوان بالاترین سند حقوقی کشور، برای دولت مشخص کرده است و دولت نمی‌تواند مثلاً به این بهانه که منتخب مردم است یا مثلاً به این بهانه که رئیس جمهور دومین مقام رسمی کشور پس از رهبر می‌باشد (اصل ۱۱۳[۵] قانون اساسی)، خود را مجاز به تخطی از قانون مصوب مجلس بداند یا صلاحیتهای رسمیِ مذکور در قانون اساسی را منکر شود.

شبیه به آنچه در دوره آقای احمدی‌نژاد رخ داد و دولت مدعی بود که ما ۲ دیوان عدالت نداریم و از این طریق صلاحیتهای رئیس مجلس در اعلام مغایرت مصوبات دولت با قانون (مذکور در اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی) زیر سؤال برده شد؛ البته شورای نگهبان در پاسداری از قانون اساسی وارد عمل شد و با نظر تفسیری خود از اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی[۶] جلوی بی‌قانونی دولت وقت را گرفت.

به همین صورت، مجلس نیز مکلف به حرکت در چارچوب تعیین شده در شرع، قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام است. (اصول ۴[۷]، ۷۱[۸]، ۷۲[۹]، ۹۴[۱۰] و بندهای «۱» و «۲» اصل ۱۱۰[۱۱] قانون اساسی) به همین دلیل در صورت تخطی مجلس از چارچوب شرع و قانون اساسی، شورای نگهبان (اصول ۴ و ۹۴) و در صورت تخطی مجلس از چارچوب سیاست‌های کلی نظام، مقام رهبری (بند «۲» اصل ۱۱۰ قانون اساسی) جلوی لازم‌الاجرا شدن مصوبات مجلس را می‌گیرند.

البته به موجب ذیل اصل ۱۱۰ قانون اساسی که بیان می‌دارد: «رهبر می‌تواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند»، مقام رهبری این صلاحیت خود را به هیأت عالی نظارت مجمع (هیأت عالی نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام) تفویض کرده است؛ ایشان به ‌موجب جزء «۱-۴» پیوست حکم اعضای دوره هشتم مجمع تشخیص مصلحت نظام (ابلاغی ۳۰/۵/۱۳۹۶)، چنین مقرر داشته‌اند: «وظایف صحن مجمع در امر نظارت به‌ جمع برگزیده‌ای از اعضای مجمع انتقال یابد و انتخاب این جمع بر عهده اعضای مجمع است.» پس هیأت مزبور، قائم‌مقام و جانشین رهبر در نظارت بر مصوبات مجلس به منظور جلوگیری از نقض سیاست‌های کلی نظام است. این موارد نیز محدودیت‌هایی است که قانون اساسی به عنوان سند حقوقی مادر، برای مجلس مشخص کرده است؛ پس طبعاً مجلس نمی‌تواند به این بهانه که مظهر اراده و حاکمیت ملی است یا با تمسک به این فرمایش امام راحل که «مجلس در رأس امور است»، خود را مجاز به زیر پا گذاشتن قانون اساسی بداند و چنانکه نایب دوم ریاست مجلس آقای مطهری گفته‌اند، چنین استدلال (!) شود که «ما ۲ شورای نگهبان نداریم» و از این طریق صلاحیت‌های هیأت عالی نظارت مجمع پایمال گردد.

قطعاً از مجلس که وظیفه اصلی آن قانونگذاری و نظارت بر عملکرد دولت در تبعیت از قوانین می‌باشد، انتظار بیشتری در خصوص پایبندی به قانون وجود دارد. چرا که «هرچه بگندد نمکش می‌زنند، وای به روزی که بگندد نمک!» به امید آنکه این بار کار به ورود شورای نگهبان برای جلوگیری از بی‌قانونی مجلس نکشد!

خلاصه آنکه هیأت عالی نظارت مجمع، بر اساس صلاحیت‌های قانونیِ مذکور در قانون اساسی، به منظور نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام تشکیل شده است که پیش‌تر، این صلاحیت به کلیه اعضای مجمع تفویض شده بود. از جمله مهمترین وظایف این هیأت، بررسی و تطبیق مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام است که این موضوع، در مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام (مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام که به تأیید مقام معظم رهبری رسیده است) نیز تصریح و تأکید شده است. [۱۲] بنابراین، بررسی مصوبات مجلس در خصوص الحاق ایران به کنوانسیون‌های پالرمو و CFT در زمره وظایف هیأت مذکور می‌باشد و مجلس نیز مکلف به تبعیت از نظرات هیأت عالی نظارت است، همانطور که مکلف به تبعیت از نظرات شورای نگهبان است.

یادآوری می‌شود که نظارت بر مصوبات مجلس از حیث عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام، امری جدید نبوده و مسبوق به سابقه می‌باشد که از جمله این مصادیق می‌توان به نظارت بر قانون برنامه ششم توسعه و قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور اشاره کرد. حتی پیش‌تر و در زمان لایحه اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ نیز این صلاحیت اِعمال می‌شده است؛ [۱۳] کما اینکه مرحوم هاشمی رفسنجانی (ریاست فقید مجمع تشخیص مصلحت نظام) با بیان این مطلب، از برخی مخالفتها که در این زمینه وجود داشته گلایه کردند. [۱۴]

در پایان به کلامی از معمار کبیر جمهوری اسلامی حضرت امام خمینی (ره) اشاره می‌کنیم که در مواجهه با بی‌قانونی‌های بنی صدر و نقض مکرر قانون اساسی توسط او چنین فرمود:

«نمی‌شود از شما پذیرفت که ما قانون را قبول نداریم. غلط می‌کنی قانون را قبول نداری! قانون تو را قبول ندارد.»[۱۵]

*دکترای حقوق عمومی و مدرس دانشگاه

[۱] اصل ۸۵ قانون اساسی: «… مجلس شورای اسلامی می‌تواند تصویب دایمی اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون‌های ذی‌ربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد. در این صورت … مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد.»

[۲] اصل ۱۳۸ قانون اساسی: «علاوه بر مواردی که هیئت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین می‌شود، هیئت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد… د. دولت می‌تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر واگذار نماید… د. تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیئت وزیران بفرستد.»

[۳] اصل ۱۷۰ قانون اساسی: «قضات دادگاه‌ها مکلفند از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوة مجریه است خودداری کنند و هر کس می‌تواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.»

[۴] اصل ۱۷۳ قانون اساسی: «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام «دیوان عدالت اداری» زیر نظر رئیس قوة قضاییه تأسیس می‌گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند.»

[۵] اصل ۱۱۳ قانون اساسی: «پس از مقام رهبری رئیس‌جمهور عالی‌ترین مقام رسمی کشور است …»

[۶] نظر تفسیری شماره ۷۳۲/۳۰/۹۱/م مورخ ۲۰/۳/۱۳۹۱ شورای نگهبان:

عطف به نامه شمارة ۶۰۸۲ ـ ۱/م مورخ ۳/۳/۱۳۹۱، مبنی بر اظهارنظر تفسیری در خصوص اصول هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی، موضوع در جلسه مورخ ۱۰/۳/۱۳۹۱شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر شورا به شرح زیر اعلام می‌گردد:

«هیأت وزیران پس از اعلام نظر رئیس مجلس شورای اسلامی مکلف به تجدیدنظر و اصلاح مصوبه خویش است؛ در غیر این صورت پس از گذشت مهلت مقرر قانونی، مصوبه مورد ایراد ملغی‌الاثر خواهد شد.»

[۷] اصل ۴ قانون اساسی: «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهدة فقهای شورای نگهبان است.»

[۸] اصل ۷۱ قانون اساسی: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند.»

[۹] اصل ۷۲ قانون اساسی: «مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل نود و ششم آمده بر عهدة شورای نگهبان است.»

[۱۰] اصل ۹۴ قانون اساسی: «کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است.»

[۱۱] اصل ۱۱۰ قانون اساسی: «وظایف و اختیارات رهبر: ۱- تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام. ۲- نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام. ۳- …»

[۱۲] ماده (۷) مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام: «رئیس مجلس شورای اسلامی موظف است پس از اعلام وصول طرح‌ها و لوایح در مجلس، نسخه‌ای از آنها را برای اطلاع [هیأت عالی نظارت] مجمع ارسال نماید. هم‌زمان با بررسی طرح‌ها و لوایح به خصوص قانون برنامه، ‌ قانون بودجه و تغییرات بعدی آنها در مجلس شورای اسلامی، [هیأت عالی] نظارت مجمع نیز محتوای آنها را از نظر انطباق و عدم مغایرت با سیاست‌های کلی مصوب بررسی می‌نماید. [هیأت عالی] نظارت مواردی را که مغایر یا غیرمنطبق (حسب مورد) با سیاست‌های کلی می‌بیند … مطرح می‌کنند و نهایتاً اگر در مصوبه نهایی مجلس مغایرت و عدم انطباق باقی ماند، شورای نگهبان مطابق اختیارات و وظایف خویش بر اساس نظر مجمع تشخیص مصلحت اِعمال نظر می‌نماید.»

[۱۳] بشیری، عباس، گفت‌وگو با آیت‌الله هاشمی رفسنجانی: پیشینه و کارنامه مجمع تشخیص مصلحت نظام، تهران، صدف سماء، ۱۳۸۸، ص ۱۱۶

[۱۴] هاشمی‌رفسنجانی، ‌ علی‌اکبر، «نقادی نظرورزی‌ها درباره مجمع تشخیص مصلحت»، راهبرد، ۱۳۸۱، شماره ۲۶، ص ۴۳

[۱۵] صحیفه امام (ره)، ج ۱۴، ص ۳۷۸