هفت‌خوان توسعه مناطق آزاد

توسعه و گسترش مناطق آزاد تجاری در راستای جذب هرچه بیشتر سرمایه در حالی به‌صورت جدی در دستور کار دولت قرار گرفته است که کارشناسان و فعالان اقتصادی معتقدند در کنار توسعه کمی باید راهکارهایی نیز برای توسعه کیفی این مناطق اندیشیده شود تا شرایط برای استفاده حداکثری از این مناطق فراهم شود.

مستثنی کردن مناطق آزاد و ویژه از قوانین اقتصادی در نظام حقوقی کشور را می‌توان یکی از مزایای اصلی این مناطق برای جذب سرمایه‌گذاری دانست، مزیتی که در میان برخی از چالش‌های موجود این مناطق تا حدودی کمرنگ شده است و فعالان اقتصادی معتقدند که با اعمال اصلاحاتی در مقررات حاکم در این مناطق می‌توان عملکرد مناطق آزاد و ویژه در رشد اقتصادی را افزایش داد. به گزارش دنیای اقتصاد ؛ «پشتیبانی از فعالیت‌های اقتصادی، برقراری ارتباط تجاری بین المللی و تحرک در اقتصاد منطقه‌ای، تولید و پردازش کالا، انتقال فناوری، صادرات غیرنفتی، ایجاد اشتغال مولد و جلب و تشویق سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی، صادرات مجدد، عبور خارجی (ترانزیت) و انتقال کالا (ترانشیپ) و…» از جمله اهدافی است که برای مناطق آزاد و ویژه اقتصادی پیش‌بینی شده و آنچه مسلم است تحقق این اهداف به رفع چالش‌های موجود در این مناطق گره خورده است. براساس گزارش «چالش‌ها و مزایای قانونی سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی» که از سوی کمیسیون سرمایه‌گذاری اتاق ایران گرد آوری شده در حال حاضر هفت منطقه آزاد تجاری فعال در کشور وجود دارد که به این مناطق هفت منطقه جدید نیز افزوده شده است. در کنار مناطق آزاد 36 منطقه ویژه اقتصادی نیز درکشور وجود دارد تا به این طریق شرایط برای تحقق اهداف پیش‌بینی شده در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی فراهم شود.

براساس این گزارش مستثنی کردن مناطق آزاد و ویژه از قوانین اقتصادی سرزمین مادر موجب شده تا این مناطق از «مزایای مالیاتی، معافیت‌های راجع به حقوق ورودی در راستای تحقق اهداف تشکیل این مناطق، مالکیت اموال به‌جز زمین، آزادی کامل ورود و خروج سرمایه و عدم اجرای قانون کار و حکومت مقررات خاص، صدور روادید اتباع خارجی، سرمایه‌گذاری، اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی، اخذ عوارض، مقررات مالی و معاملاتی سازمان‌ها، صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی، عملیات پولی و بانکی، مقررات امنیتی و انتظامی، ضوابط ثبت شرکت‌ها و مالکیت‌های صنعتی و معنوی و استفاده از زمین و منابع ملی به‌خصوص در مناطق آزاد تجاری که تابع نظام جداگانه‌ای است که عموما به تصویب وزیران عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ویژه اقتصادی می‌رسد» برخوردار شوند. مزایایی که موجب شده تا شرایط برای رشد و توسعه اقتصادی در این مناطق فراهم شود.

چالش‌های پیش رو

در مقابل مزایا و استثناهای متعددی که در قوانین و مقررات برای فعالیت در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی پیش‌بینی شده است، فعالیت در این مناطق با چالش‌هایی نیز روبه‌رو است که باید برای رفع آنها برنامه ریزی کرد. براساس گزارش منتشر شده عمده چالش‌های موجود در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی عبارتند از: «الگوی مدیریتی سیاسی سرزمین اصلی و مناطق آزاد،‌ پراکندگی و تغییرات قوانین، محاسبه ارزش افزوده، فقدان مرجع خاص برای رسیدگی به اختلافات، چالش‌های تاسیس بانک‌های خارجی،‌ تشکیل نشدن مناطق ویژه انتظامی و چالش‌های روابط کار»؛ چالش‌هایی که با اعمال اصلاحاتی در مقررات حاکم بر مناطق آزاد و ویژه اقتصادی باید برطرف کرد. با توجه به اینکه مرجع صالح برای تصویب این تغییرات و اصلاحات، وزیران عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ویژه اقتصادی هستند لذا نیازی به تصویب قوانین و طی کردن تشریفات و مراحل تصویب قوانین وجود ندارد و مصوبه این شورا کفایت خواهد کرد. همین موضوع سبب می‌شود که انجام اصلاحات لازم برای حل چالش‌های فوق در زمانی کوتاه‌تر امکانپذیر باشد.

«الگوی مدیریتی و سیاستی سرزمین اصلی و مناطق آزاد» را می‌توان یکی از چالش‌های این مناطق دانست. وجود دو نظام مدیریتی در مناطق آزاد می‌تواند مشکلات، چالش‌ها و ناهماهنگی‌هایی ایجاد کند. تعارضات بین بخشداری، شهرداری، سازمان محیط زیست و سازمان منطقه آزاد موجب بروز مشکلاتی از قبیل ناتمام ماندن طرح‌های جاده‌سازی، فنس کشی، حصارکشی و… می‌شود.

تناقض میان قانون مناطق آزاد و مصوبات شوراهای میان بخشی چالش دیگری است که در حوزه مدیریتی مناطق آزاد به آن اشاره شده است. برای حل مشکلات فوق یکپارچه‌سازی احکام قانونی راجع به مدیریت مناطق آزاد و شفاف‌سازی این قوانین یکی از راهکارهای پیشنهاد شده است. «پراکندگی و تغییرات قوانین» یکی دیگر از چالش‌هایی است که فعالان اقتصادی معتقدند این مناطق را با چالش‌های قوانین مواجه کرده است. در این گزارش آمده هر چند براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی، قوانین مادر حاکم بر این مناطق هستند، اما قوانین و مقررات پراکنده متعدد در این خصوص به تصویب رسیده که این امر چالش‌برانگیز شده است و برای حل این معضل بیش از هر چیز رعایت اصول قانون‌گذاری ضرورت دارد. از سوی دیگر برای عبور از این مشکل در این گزارش دو راهکار رعایت اصول قانون‌گذاری و تدوین قانون جامع مناطق آزاد و ویژه اقتصادی پیشنهاد شده است.

اما از «محاسبه ارزش افزوده» به‌عنوان سومین چالش مناطق آزاد و مناطق ویژه اقتصادی یاد شده است. در بررسی معافیت‌های حقوق ورودی «محاسبه ارزش افزوده» ایجاد شده در تولید کالاها در مناطق آزاد و کسر آن از حقوق گمرکی به‌عنوان یکی از مزایای این مناطق عنوان شده، اما نحوه اجرای این امتیاز قانونی و اعطای معافیت‌های مذکور یکی از چالش‌هایی است که مناطق آزاد با آن روبه‌رو هستند. برای رفع این چالش نیز این نکته مدنظر قرار گرفته که با لحاظ کردن شرایط و ضوابط محاسبه ارزش افزوده می‌توان این چالش را از مسیر فعالیت صنایع مستقر در مناطق آزاد حذف کرد. یکی دیگر از چالش‌های پیش روی مناطق آزاد به «عدم تشکیل مناطق ویژه انتظامی» بازمی‌گردد. براساس قوانین پیش‌بینی شده تامین امنیت و آسایش عمومی و ایجاد نظم در قلمرو مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ‌ایران به عهده نیروی انتظامی ‌است و برای تحقق این مهم نیز نیروی انتظامی موظف به تشکیل منطقه ویژه انتظامی ‌برای هر منطقه شده‌اند، اما اقدامی در این زمینه صورت نگرفته و با این شرایط می‌توان گفت یکی از مزایایی که برای تسهیل تامین امنیت و آسایش عمومی با رعایت ویژگی‌های مناطق آزاد پیش‌بینی شده بود هنوز اجرایی نشده است و عدم تشکیل آن، بر آیین‌نامه مرزبانی مناطق آزاد، آیین‌نامه اداره اماکن عمومی مناطق آزاد و آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی مناطق آزاد اثر منفی داشته است.«چالش‌های موجود در روابط کار» در حالی میان چالش‌های موجود این مناطق قرار گرفته است که در بررسی مزایای مناطق آزاد و ویژه تجاری به استثنا شدن روابط کارگری در این مناطق از قانون کار اشاره شده است. در این گزارش آمده؛ استثنا کردن قواعد حاکم بر روابط کار در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مستلزم آن است که نظام حقوقی حاکم بر روابط کار در این منطقه به‌دور از اجمال، ابهام و تعارض تدوین شود تا در عمل بتواند روابط کارگران و کارفرمایان را مدیریت کند، اما مصوبه (مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی درمناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ‌ایران) در موارد مختلفی دچار اجمال و ابهام است که مشکلاتی ایجاد می‌کند. این در حالی است که از نظام تامینی قانون تامین اجتماعی و نظام حمایتی قانون کار در تعادل با یکدیگر قرار دارند و سهل‌گیری در مقررات حمایتی قانون کار مناطق آزاد و ویژه اقتصادی قاعدتا باید از طریق برقراری نظام تامین اجتماعی قوی‌تر جبران شود. این در حالی است که علاوه بر سهل‌گیری در قوانین کار و اشتغال در مناطق آزاد نظام تامین اجتماعی کامل و شفافی برای حمایت از کارگران شاغل در این منطقه وجود ندارد.

در این گزارش از چگونگی «تاسیس بانک‌های خارجی» به‌عنوان یکی دیگر از چالش‌های این مناطق یاد شده است. در قوانین مصوب در کشور اجازه تاسیس بانک و موسسه اعتباری ایرانی با سرمایه خارجی و اجازه افتتاح شعبه توسط بانک‌ها یا موسسات اعتباری خارجی داده شد که گامی‌رو به جلو برای توسعه مناطق آزاد محسوب می‌شود و با تغییراتی که در سیستم بانکی مناطق آزاد به وجود آمده شرایط برای اتصال به شبکه‌های مالی خارجی نیز فراهم شده است. این امر علاوه بر سرعت بخشیدن به جذب سرمایه‌های خارجی در مناطق آزاد زمینه را برای واقعی‌تر شدن جایگاه نظام بانکی، شناسایی و رفع اشکالات مرتبط با آن فراهم کرده است. پیش‌بینی‌های صورت گرفته در حالی است که چگونگی صدور مجوز تاسیس بانک‌های خارجی یکی از چالش‌هایی است که این بانک‌ها در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی با آن مواجه هستند. براساس آیین نامه اجرایی عملیات پولی و بانکی در مناطق آزاد تجاری – صنعتی پیش‌بینی شده که تاسیس بانک و موسسه و افتتاح شعب بانک‌ها و موسسات اعم از ایرانی یا خارجی در مناطق موکول به پیشنهاد سازمان و صدور مجوز توسط بانک مرکزی است. بر این اساس مجوزهایی که برای فعالیت بانک‌ها، موسسات یا شعب بانک‌های خارجی در مناطق آزاد پیش‌بینی شده عبارتند از: اخذ تاییدیه سازمان مناطق، اخذ مجوز تاسیس صادره از بانک مرکزی، تایید اساسنامه و تغییرات بعدی آن توسط شورای پول و اعتبار، ثبت در منطقه آزاد، ارائه اعلامیه فروش ارز به یکی از واحدهای بانکی در مناطق به میزان سرمایه متعلق به اتباع خارجی، تودیع بخشی از سپرده‌های تودیع شده نزد خود، به میزان و نوع ارزی که بانک مرکزی تعیین می‌کند به‌عنوان سپرده قانونی نزد بانک مرکزی و نگهداری بخشی از سود ویژه سالانه خود به‌صورت اندوخته .در این خصوص نیز برای تسهیل فعالیت بانک‌های خارجی در مناطق آزاد پیشنهاد شده است که صدور مجوز به مناطق آزاد واگذار شود و در عوض، نقش نظارتی برای بانک مرکزی پیش‌بینی شده، پررنگ‌تر شود.

اما الزام به استفاده از ریال در معاملات بانک‌های خارجی یکی دیگر از چالش‌هایی است که در این گزارش به آن اشاره شده است. براساس مصوبات پیش‌بینی شده در این زمینه کلیه معاملات واحدهای بانکی در مناطق آزاد با ریال ایران مشمول مقررات بانکداری اسلامی ‌خواهد بود. روند پیش‌بینی شده در حالی است که برخی کارشناسان وجود این تبصره را یکی از موانع پیش روی فعالیت‌های بانک‌های خارجی در مناطق آزاد می‌دانند. اما در میان چالش‌های مذکور از افزایش حداقل سرمایه تاسیس بانک‌های خارجی نیز به‌عنوان یکی دیگر از موانع برای کاهش رغبت به فعالیت بانک‌های خارجی در مناطق آزاد نام برده می‌شود. از سوی دیگر براساس (دستورالعمل اجرایی ناظر بر تاسیس، فعالیت، نظارت و انحلال واحدهای بانکی برون مرزی در مناطق آزاد تجاری صنعتی) که از سوی بانک مرکزی با رویکرد تمهیدات شرایط حضور و فعالیت بانک‌های معتبر، برخوردار از سرمایه مکفی و توانمند برای انجام عملیات بانکداری برون‌مرزی در مناطق آزاد که قادر به جبران زیان‌های احتمالی وارده، پوشش ریسک‌ها، تضمین ثبات و پایداری و دارای ظرفیت اعتباری و تسهیلات‌دهی کافی ابلاغ شد حداقل سرمایه مورد نیاز برای تاسیس بانک برون‌مرزی در مناطق آزاد از 25 میلیون یورو به 150 میلیون یورو افزایش یافت. اقدام صورت گرفته از سوی بانک مرکزی را برخی از کارشناسان از عوامل اصلی کاهش رغبت فعالیت بانک‌های خارجی اعلام کردند. در مقابل بانک مرکزی بر آن است که سرمایه بانک به واسطه برخورداری از قدرت جذب زیان‌های غیرمنتظره، نقش بسیار کلیدی در حفظ سلامت و ثبات نظام بانکی و مالی ایفا می‌کند. مجموع عوامل فوق سبب شده است که دبیر شورای عالی مناطق آزاد در بهمن ماه 1395 ضمن اعلام خبر افزایش درخواست‌ها برای تاسیس این بانک‌ها در مناطق آزاد، تاکید کند که چالش‌های موجود سبب شده است متقاضیان ایجاد بانک‌های خارجی عقب نشینی کنند.اما «فقدان مرجع خاص برای رسیدگی به اختلافات» را می‌توان آخرین چالشی دانست که در این گزارش به آن اشاره شده است. ابهام در نظام حقوقی ایران یکی از چالش‌های فعالیت در مناطق آزاد است ضمن اینکه در «قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ‌ایران» ماده خاصی به حل و فصل اختلافات در مناطق ویژه اقتصادی اختصاص داده نشده است. بنابراین برخلاف مناطق آزاد، اختلافات ناشی از سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق ویژه اقتصادی بدون هیچ تردیدی مشمول قوانین سرزمین اصلی و محدودیت‌های آن است. این در حالی است که سایر نظام‌های حقوقی در این خصوص گام‌های قابل توجهی برداشته و مراجع رسیدگی به اختلافات تخصصی برای حل مشکلات راجع به سرمایه‌گذاری با سرمایه‌گذاران خارجی ایجاد کرده‌اند. به‌عنوان نمونه می‌توان به دادگاه‌های مرکز مالی بین‌المللی دبی اشاره کرد که تجربه‌ای موفق در این خصوص هستند. براساس این گزارش عمده چالش‌های فوق را می‌توان با اعمال اصلاحاتی در مقررات حاکم بر مناطق آزاد و ویژه اقتصادی برطرف کرد. با توجه به اینکه مرجع صالح برای تصویب این تغییرات و اصلاحات، وزیران عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ویژه اقتصادی هستند بنابراین نیازی به تصویب قوانین و طی کردن تشریفات و مراحل تصویب قوانین وجود ندارد و مصوبه این شورا کفایت خواهد کرد. همین موضوع سبب می‌شود که انجام اصلاحات لازم برای حل چالش‌های فوق در زمانی کوتاه‌تر امکان‌پذیر باشد.