مسکن مهر؛ فرصت‌ها و چالش‌ها
با گسترش شهرنشینی در ایران و مهاجرت گسترده از روستا به شهر، تغییر الگوی سکونت از خانواده‌های گسترده به خانوارهای مستقل و همچنین رشد جمعیت و افزایش جمعیت جوان در دهه اخیر، تأمین مسکن از نیازهای اصلی خانوارها در ایران بوده است.
به گزارش بازتاب ، شرق نوشت : در سال‌های پس از پیروزی انقلاب اسلامی، مشکل تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد همواره از مسائل اساسی دولت‌ها بوده و به این منظور سیاست‌های مختلفی مانند واگذاری زمین دولتی، فروش متری مسکن، واگذاری مسکن به صورت اجاره به شرط تملیک، حمایت از انبوه‌سازان، حمایت از مسکن اجاره‌ای، واگذاری حق بهره‌برداری از زمین به کار گرفته شده است. طرح مسکن مهر گسترده‌ترین برنامه ساخت و عرضه متمرکز مسکن در صد سال اخیر کشور است که از سال ١٣٨٦ با هدف احداث ١,٥ میلیون واحد مسکونی و افزایش آن به حدود دومیلیونو ٣٠٠ هزار واحد کلید خورد و از این تعداد به دومیلیونو ٢٢١ هزار واحد، تسهیلات بانکی پرداخت شد. این طرح را می‌توان به‌عنوان یک چرخش ساختاری در سیاست‌گذاری و تمرکز بر هدف تأمین واحدهای مسکونی ملکی برای گروه‌های کم‌درآمد قلمداد کرد که فرصت‌های بی‌شماری را برای تأمین مسکن در اختیار دولت قرار می‌داد. نوشتار حاضر که حاصل جمع‌بندی نظرات کارگروه تخصصی در مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی درباره موضع در زمینه‌های شهرسازی، معماری، برنامه‌ریزی مسکن، فن ساختمان و مطالعات اقتصادی و اجتماعی بوده است، بر آن است که ضمن ارائه گزارشی مختصر از طرح مسکن مهر، به ارائه یک برش تحلیلی از برنامه‌ها و اقدامات این طرح بپردازد. پیش از ورود به بحث، لازم است که مروری مختصر بر پیشرفت طرح در دولت‌های نهم، دهم و یازدهم داشته باشیم:
الف. پیشرفت طرح مسکن مهر تا پایان دولت دهم
تعداد کل واحدهای مسکن مهر در سطح کشور براساس آمار ثبت‌شده در سامانه مسکن مهر در ابتدای بهمن ١٣٩٢ در حدود دومیلیونو ٥٥ هزار واحد است. در ابتدای بهمن ١٣٩٢ تنها ٢٣ درصد از کل واحدهای مسکونی در حال ساخت طرح مسکن مهر بدون احتساب قراردادهای خود مالکان به اتمام رسیده است. این نسبت در شهرهای بالای ٢٥ هزار نفر حدود ٢٠ درصد، در شهرهای زیر ٢٥ هزار نفر حدود دو درصد و در شهرهای جدید سه درصد بوده است. تا سال ١٣٩٢ نزدیک به نیمی از واحدهای مسکن مهر فاقد تأسیسات زیربنایی چهارگانه بودند. به طور متوسط ١٧ درصد از کل واحدهای روبنایی برنامه‌ریزی‌شده تا مهر ١٣٩٢طبق این آمار، به بهره‌برداری رسیده که سهم مساجد از بقیه بیشتر است.
ب. پیشرفت طرح مسکن مهر در دولت یازدهم
درحال‌حاضر پروژه‌های طرح مسکن مهر به صورت کلی دارای ٩٦,٣ درصد پیشرفت فیزیکی است و تا اردیبهشت ١٣٩٦ از مجموع حدود ٢.٣ میلیون واحد تعهد‌شده، ساخت یک‌میلیون‌و٩٣٦ هزار واحد به اتمام رسیده و از آن تعداد بیش از یک‌میلیون‌و ٨٣٠ هزار واحد افتتاح شده است. با تحویل بیش از یک‌میلیون‌و ٨٠٠ هزار واحد به متقاضیان، از کل واحدهای در دست احداث مسکن مهر ٢٧٤ هزار واحد نیمه‌تمام باقی مانده است. از این تعداد: ١١١ هزار واحد به دلیل نیازسنجی دقیق نشدن، انتخاب اشتباه مکان ساخت، دوری از مراکز خدماتی و هزینه‌های بالای تأمین خدمات، فاقد متقاضی یا دارای متقاضی غیرمؤثر هستند. تعداد ١٢٥ هزار واحد نیز با پیشرفت فیزیکی ٧٤ درصد (حدود ٧٠ درصد آنها در مرحله نازک‌کاری قرار دارند) تا پایان سال جاری تکمیل خواهد شد. بدیهی است که بهره‌برداری از واحدهای به‌اتمام‌رسیده مشروط به تکمیل آماده‌سازی و تأمین خدمات زیربنایی است. درحال‌حاضر، به ترتیب، ١٢ درصد، ٢٣ درصد، ١٢ درصد و ٣٥ درصد واحدهای وارد‌شده به مرحله نازک‌کاری فاقد خدمات آب، فاضلاب، برق و گاز هستند.
در ادامه، تحلیل اجمالی از این طرح با هدف بررسی «میزان استفاده از فرصت‌های پیش‌رو و ارزیابی برنامه‌ریزی» در زمینه‌های برنامه‌ریزی تأمین مسکن و مدیریت کالبدی- فضایی راهبردها و سیاست‌های حاکم بر طرح و التزام به آن (در مواردی نظیر هماهنگی با طرح جامع مسکن و برنامه‌های توسعه، تأمین سرانه‌های کاربری‌های شهری، الگوی زندگی ایرانی-اسلامی و سیمای محیط، بهینه‌سازی مصرف انرژی در ساختمان، ارتقای فن ساخت با استفاده از فناوری‌های نوین و صنعتی‌سازی، ترویج، نوآوری و افزایش مهارت‌های ساخت) و همچنین تحلیل اجتماعی و اقتصادی ارائه شده است.
١-مکان‌یابی صحیح نکردن که شمار درخورتوجهی از پروژه‌ها با آن مواجه هستند، مشکلات زیر را با خود به همراه داشته است: ساخت‌وساز در حریم با وجود حاشیه‌نشینی گسترده در اطراف شهرها یا وجود بافت‌های فرسوده گسترده در میانه شهر؛ طرح حاضر می‌توانست فرصت بی‌بدیلی را برای احیای بافت‌های مذکور از طریق توسعه میان‌بافتی فراهم آورد؛ درحال‌حاضر در بسیاری موارد، در فاصله میان مکان احداث پروژه و محدوده ساخت‌وساز شهری فرصتی برای گسترش سکونتگاه‌های خودرو فراهم شده است. ایجاد ظرفیت جدید ساخت‌وساز در فضای مابین محدوده ساخته‌شده شهر و پروژه‌های مسکن مهر ساخته شده که اغلب به دلیل افزایش محدوده شهری به وسعت شهر افزوده شده و در موارد بسیاری، بدون احتساب جمعیت‌پذیری شهرها سکونت در آن شکل می‌گیرد. علاوه‌بر‌آن، چنین رویکردی موجبات پراکنده‌رویی در بافت را فراهم می‌آورد. نبود مطالعات ژئوتکنیکی و ساخت پروژه در زمین نامناسب از نظر جنس خاک و گسل‌های موجود در منطقه که نمونه‌های متعددی از آن گزارش شده است؛ نظیر ساخت‌وساز در زمین گود و زراعی و پاره‌ای موارد باتلاقی بدون در‌نظر‌گرفتن مسائل فنی و شیب طبیعی زمین که اجرای پروژه را با مشکلات عدیده و صرف هزینه‌های زیرساختی همراه کرده است. ساخت‌وساز در زمین‌های کشاورزی نبود امکان یا هزینه بالای تأمین خدمات زیربنایی درحالی‌که براساس بند (د) تبصره شش قانون بودجه سال ١٣٨٦ تصریح شده که واگذاری زمین فاقد امکانات زیربنایی ممنوع است. مشکلات زیست‌محیطی از جمله ورود آب‌های آلوده به آب‌های زیرزمینی به علت پیش‌بینی‌نکردن شبکه فاضلاب. نبود توسعه حمل‌ونقل‌محور، دوری از مراکز خدماتی شهری و پیش‌بینی‌نکردن وسیله نقلیه برای آمد‌و‌شد. جداسازی طبقات اجتماعی و دورکردن قشر محروم از خدمات شهری که حق همه شهروندان است.
٢- برنامه‌ریزی تأمین مسکن بدون هماهنگی با طرح جامع مسکن و برنامه‌های توسعه، مسائل زیر را با خود به همراه داشته است: تعداد کل واحدهای مسکن مهر در غالب استان‌های کشور بیش از نیاز و بدون توجه به طرح جامع مسکن برآورد شده بوده و به عبارت دیگر در این استان‌ها مازاد واحد مسکونی وجود دارد. تبدیل پروژه‌های مسکن مهر به خانه دوم و همچنین ثبت‌نام از شهرهای دیگر در برخی پروژه‌ها از عواقب هدف‌گذاری صحیح نکردن مخاطبان است که موجب می‌شود با وجود سرمایه درخورتوجهی که به این طرح اختصاص می‌یابد، مشکل تأمین مسکن اقشار کم‌درآمد همچنان به قوت خود باقی بماند. در سال‌های انتهایی دولت دهم قیمت مسکن با جهش درخورتوجهی مواجه شد و بخش زیادی از خانوارهای موجود در دهک‌های یک تا سه، خارج از دایره شمول این طرح قرار گرفتند و طرح مسکن مهر نتوانست مسئله تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد را حل کند. میزان تسهیلات اعطایی در تهران در سال ١٣٨٤ به طور متوسط ٥٦ درصد از ارزش کل یک واحد ٧٥ متری را پوشش می‌داد که این رقم در سال ١٣٨٦ به ٢٧ درصد رسید.
٣- براساس برنامه‌ریزی انجام‌شده، مسکن مهر پیشگام تغییر سبک زندگی برای دو میلیون خانواده ایرانی بود! بی‌توجهی به سبک زندگی و الگوهای معماری ایرانی و اسلامی، به‌ویژه در شهرهای میانی و کوچک به‌طوری‌که بسیاری از ساکنان این شهرها سکونت در خانه‌های مستقل یک تا دو واحدی خود را که در بافت‌های فرسوده و بدون بسیاری از خدمات و تسهیلات قرار دارد، به زندگی در ساختمان‌های آپارتمانی ترجیح می‌دهند. در این راستا، بسیاری از فرصت‌هایی که می‌توانست از سرمایه اجتماعی و مشارکت مردم هر محل در ساخت‌وساز بهره برده و سرمایه‌گذاری در تأمین مسکن را با بهسازی بافت‌های فرسوده همراه کند، از دست رفته است.
٤- فرصت ایجاد‌شده در پروژه مسکن مهر و اعتبار کلانی که دولت صرف آن کرد و بخش عمده‌ای از تورم ایجاد‌شده در کشور ناشی از آن بود، می‌توانست فرصت مغتنمی برای افزایش مهارت‌های شغلی و اشتغال‌زایی و همچنین ارتقای صنعت ساختمان در کشور از نظر فنی تلقی شود؛ درحالی‌که: با وجود اختصاص ٢٠ میلیارد تومان در سند بودجه سال ١٣٨٦ به آموزش فنی و حرفه‌ای و تربیت نیروی ماهر برای مسکن مهر که فرصتی بی‌سابقه و تکرار‌نشدنی بود، همچنان مشکل اصل صنعت ساختمان، نبود نیروی فنی و تکنیسین متخصص است. با وجود سرمایه‌گذاری‌ها و حمایت‌‌های گسترده دولتی که از صنعتی‌سازی و ورود کارخانه‌های تولید سیستم‌های ساختمانی نوین به کشور پیش‌بینی شده بود، توفیق صنعتی‌سازی در پروژه مسکن مهر کمتر از ٣٠ درصد گزارش شده است و این در حالی است که شاخص‌هایی بسیار اولیه برای صنعتی‌سازی محسوب‌کردن ساختمان و اختصاص وام بیشتر به آن در نظر گرفته شده بود. همچنین فناوری‌های وارد‌شده به‌ندرت توانستند صنعت پویا و اشتغال پایدار را در ساختمان‌سازی کشور ایجاد کرده و مورد توجه حرفه‌مندان قرار گیرند. دلیل اصلی آن، تطابق‌نداشتن فناوری‌های وارد‌شده با نیاز صنعت ساختمان ایران و همچنین، قدیمی‌بودن بسیاری از تکنولوژی‌های وارداتی و تطابق‌نداشتن آن با شاخص‌های زیست‌محیطی بوده‌‌اند. در سال‌هایی که اصلاح الگوی مصرف انرژی نام‌گذاری شده بود، رعایت اصول اولیه بهینه‌سازی مصرف انرژی در ساختمان می‌توانست چنانچه متوسط زیربنای واحد مسکونی مسکن مهر ٧٥ مترمربع در نظر گرفته شود، ٢٠٥٤٨٤٨ واحد مسکونی، زیربنای تقریبی ١٥٤١١٣٦٠٠ مترمربع را به خود اختصاص دهد. رعایت اصول اولیه کاهش مصرف انرژی نظیر عایق‌کاری پوسته خارجی ساختمان، می‌توانست حداقل کاهش ٤٠ درصد مصرف انرژی برای هر مترمربع را به دنبال داشته باشد که کاهش هزینه‌های زیست‌محیطی و آلودگی‌های مرتبط را نیز باید به آن افزود. متأسفانه این فرصت با بی‌توجهی به این اصول از دست رفت و ساختمان‌هایی بدون اعتنا به موضوع مصرف انرژی و مسائل زیست‌محیطی به متقاضیان تحویل داده شد.
٥- درحالی‌که پرداختن به وضعیت زندگی محرومان و حاشیه‌نشینان همواره از دغدغه‌های اصلی همه مسئولان بوده است و این طرح با هدف حمایت از محرومان شکل گرفت، شاهد مواردی به شرح زیر در اجرای این طرح هستیم: در اجرای طرح مسکن مهر اجرای قوانین برنامه چهارم و پنجم در حوزه‌های مختلف کنار گذاشته شد و فقط حدود ٢٠٠ هزار واحد مسکونی در بافت‌های فرسوده شهری (کمتر از ١٠ درصد) از تسهیلات مسکن مهر استفاده کرده‌اند. در سال‌های انتهایی دولت دهم قیمت مسکن با جهش درخورتوجهی مواجه شد و بخش زیادی از خانوارهای موجود در دهک‌های یک تا سه، خارج از دایره شمول این طرح قرار گرفتند و طرح مسکن مهر نتوانست مسئله تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد را حل کند. میزان تسهیلات اعطایی در تهران در سال ١٣٨٤ به طور متوسط ٥٦ درصد از ارزش کل یک واحد ٧٥ متری را پوشش می‌داد که این رقم در سال ١٣٨٦ به ٢٧ درصد رسید. مکان‌یابی این طرح در حاشیه شهرها و گاه در فصل‌هایی بیش از ٢٠ کیلومتر از کانون‌های زندگی شهری جداسازی طبقات اجتماعی، ایجاد تمایز فضایی و هویتی و دورکردن قشر محروم از خدمات شهری را فراهم آورد که حق همه شهروندان است. تراکم بیش از اندازه و کاهش سرانه فضای باز و دیگر کاربری‌های خدماتی به حدود نصف حداقل استاندارد، قرار‌گیری بلوک‌های شهری فشرده با فاصله‌ای نزدیک که سایه‌‌اندازی و اشراف گسترده واحدها بر روی یکدیگر را فراهم می‌آورد، قشر محروم جامعه را به جرم توان اقتصادی پایین، محکوم به زندگی در سکونتگاه‌هایی فاقد حداقل امکانات زیست‌پذیری کرده است. فقط برای جبران کسری فضاهای خدماتی در کل اراضی، لازم بود که ١٢هزارو ٢٩٠ هکتار زمین به ایجاد کاربری‌ها اختصاص یابد. افزایش آسیب‌های اجتماعی در مساکن مهر و بحران امنیت از مهم‌ترین چالش‌های زندگی در مسکن مهر بوده است. سرانه فضای آموزشی در نظر گرفته‌شده در این پروژه در مرحله طراحی که تا پایان دولت دهم حدود ١٧ درصد آن عملیاتی شد، کمتر از نیمی از حداقل استانداردی است که در شورای‌عالی معماری و شهرسازی برای پروژه‌های مسکن مهر به تصویب رسیده بود. فرزندان این سرزمین که در این خانه‌ها ساکن شده‌اند، گاه برای دسترسی به اولین مدرسه باید کیلومترها راه، بدون هیچ‌گونه پیش‌بینی حمل‌ونقل عمومی و امنیت دسترسی بپیمایند.
٦- تورم و به دنبال آن رکود ایجاد‌شده در کشور را نباید بی‌‌ارتباط با این طرح تلقی کرد: در اجرای طرح مسکن مهر حجم عظیمی از تسهیلات برای پروژه در نظر گرفته شد؛ به‌طوری‌که در سال ١٣٨٩، تسهیلات پرداختی به بخش مسکن حدود ٤٨ درصد از پایه پولی کشور را تشکیل می‌داد. این حجم عظیم از سرمایه‌گذاری، موجب شتاب‌گرفتن تورم در کشور شد؛ به‌گونه‌ای‌که فشار نقدینگی ناشی از سرمایه‌گذاری در طرح مسکن مهر در کنار سایر عوامل موجبات افزایش تورم را فراهم آورد. سرمایه‌گذاری در بخش مسکن در کشورهای درحال‌توسعه نباید کمتر از سه درصد و بیشتر از هشت درصد تولید ناخالص ملی باشد؛ چراکه فعالیت سایر بخش‌های اقتصادی را تحت‌الشعاع قرار خواهد داد. درحالی‌که طرح مسکن مهر در حال بهره‌برداری بود، انتظار بر آن بود که باعث کاهش قیمت مسکن شود؛ اما آنچه مشاهده شد، افزایش قیمت مسکن در سال‌های ابتدایی اجرای طرح بوده است؛ بنابراین صنایع وابسته به بخش مسکن اقدام به سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های مرتبط کردند. از سال ١٣٩٢ که بخش مسکن وارد رکود شد، هم‌زمان بخش‌ها و صنایع وابسته نیز وارد رکود شدند؛ بنابراین بخش اعظمی از تسهیلات بانکی تبدیل به مطالبات غیرقابل وصول شد و بانک‌ها نیز بدهکار شدند. حجم بالای سرمایه‌گذاری در بخش مسکن و نبود امکان وصول مطالبات به وسیله بانک‌ها باعث تنگنای مالی در پرداخت تسهیلات بانکی به سایر فعالیت‌های اقتصادی شد که ممکن بود سرمایه‌گذاری در سایر صنایع و فعالیت‌های اقتصادی، سودآوری بیشتری برای اقتصاد ایران داشته باشد.
