حلقه مفقوده راهبرد تیم اقتصادی دولت روحانی

با وجود بیش از نیم قرن سابقه در برنامه‌ریزی توسعه و استفاده از رویکردهای مختلف و بعضا متضاد در تدوین نسخه‌های مختلف برنامه توسعه، اقتصاد ایران طی چهار دهه گذشته کارنامه قابل ‌دفاعی نداشته است.

به گزارش اقتصادنیوز به‌نظر می‌رسد که بخشی از این عملکرد نامطلوب ناشی از غیبت پارادایم صحیح در رابطه با شیوه نقش‌آفرینی دولت در مسیر توسعه اقتصادی است. پیش‌نیازی که حضور آن یکی از مهم‌ترین شرط‌های غلبه بر ابرچالش‌های اقتصادی است. بررسی تجربه جهانی نشان می‌دهد که نگاه به دولت به‌عنوان بازیگر و مداخله‌گر اصلی در مسیر توسعه در نهایت موجب کج‌روی در مسیر توسعه اقتصادی کشورها خواهد شد. این در حالی است که تناسب شیوه حکمرانی با اهداف توسعه و نگاه به دولت به‌عنوان نگهبان و بسترساز توسعه موجب شکل‌گیری نقطه عطف در داستان اقتصادی بسیاری از کشورها شده است. طی سه دهه گذشته کشورهایی نظیر هندوستان، شیلی و برزیل با پیرایش نقش دولت و افزایش درجه آزادی اقتصاد، شتاب حرکت خود در مسیر پیشرفت اقتصادی را افزایش داده‌اند. این در حالی است که تجربه کشورهایی مانند روسیه در دهه ۱۹۹۰ نشان می‌دهد که در حضور متداوم مداخلات دولت، پیاده‌سازی اصول اقتصاد آزاد نیز در نهایت نتایجی کاملا متفاوت با پرسپکتیو ذهنی سیاست‌گذاران به همراه خواهد داشت.

غایب بزرگ تیم اقتصادی

این سوال که آیا «آزادی اقتصادی» بسترساز تغییر مولفه‌هایی است که در راه پیاده‌سازی اصول بازار اصطکاک ایجاد می‌کند یا از میان برداشتن این مولفه‌ها باعث ایجاد زمینه برای پیاده‌سازی اصول اقتصاد آزاد می‌شود، همواره محل اصطکاک نظرات کارشناسان بوده‌ است. در این بین برخی عقیده دارند اصلاح روش بازی نهادهای حاکمیت در اقتصاد پیش‌زمینه و زیرساخت پیاده‌کردن اصول بازار آزاد است. بنابراین پیش از پرداختن به بنگاه‌های اقتصادی باید بستر کلان برای آزادسازی اقتصادی را فراهم آورد، در نتیجه قبل از اجرای برنامه‌های آزادی اقتصادی باید دولت‌ها به حد کافی توانمند باشند. درواقع به عقیده این عده آزادسازی اقتصادی نه یک نسخه همیشه کارآ بلکه نیازمند دولتی است که به‌عنوان «بازیگر اصلی» توانایی «مداخله توسعه‌گر» در اقتصاد را داشته‌ باشد. این در حالی است که در سوی دیگر برخی کارشناسان عقیده‌ دارند اصلاح شیوه حکمرانی در اقتصاد، اتفاقی است که در بطن آزادسازی اقتصاد اتفاق می‌افتد. در واقع به عقیده این عده سیستم حاکمیتی ناکارآمد نتیجه تمرکزگرایی و راه رهایی از نهادهای بیمار، آزادسازی اقتصادی و سپردن اقتصاد به فعالان بخش خصوصی است. از این زاویه دید بحث حداقلی و حداکثری در رابطه با میزان مداخلات دولت در ایران موضوعیت ندارد و آن‌چه اهمیت دارد تغییر جهت مداخله دولت در اقتصاد از بنگاه‌داری و تجارت به «نگهبانی» و نظارت بر سیستم اقتصادی است. این درحالی است که «نهادهای بهره‌کش» در یک اقتصاد متمرکز به جای حرکت به سمت چنین هدفی عملا به توزیع انواع مختلف رانت پرداخته و مبنای توزیع منابع عمومی را نه بر کارآیی که بر مبنای منفعت شخصی یا گروهی (و نه عمومی) قرار می‌دهند. بررسی‌های آماری «دارون عجم اوغلو» اقتصاددان برجسته معاصر نشان می‌دهد که کشورهای توسعه‌یافته در واقع کشورهایی هستند که توانسته‌اند با عبور از این نهادهای بهره‌کش، قوانین بازی اقتصادی را در جهت منفعت عمومی تغییر دهند. در چنین سیستمی خط قرمز، حقوق اساسی همه افراد جامعه‌ است و نهادهای حاکمیت به جای ایجاد محدودیت‌های مبتنی بر سلایق، تلاش می‌کنند تا بر خدشه وارد نشدن به این حقوق اساسی عمومی نظارت کنند.

نشانگان تبعید توسعه

سیاست‌گذاران طی ۴۰ سال گذشته، در تلاش بودند تا با ترسیم نقشه اقتصاد ایران در قالب برنامه توسعه، «وضع موجود» اقتصاد کشور را به «وضع مطلوب» تغییر دهند. می‌توان گفت در نسخه‌های مختلف برنامه توسعه تدوین شده در ایران رد پای هر دو نگاه یاد شده به روشنی دیده ‌می‌شود. اما هیچ‌کدام از این رویکردها طی چهار دهه گذشته نتایجی مطابق انتظار سیاست‌گذاران به همراه نداشته‌اند. طی ۴ دهه گذشته و به‌خصوص پس از شروع مجدد استفاده از برنامه‌های توسعه، بخش قابل توجهی از اهداف مطرح‌شده در برنامه توسعه کشور لااقل در ابعاد اقتصادی دست‌نیافتنی بوده‌اند. یکی از اهداف منعکس شده در این اسناد بالادستی افزایش کارآیی، بهره‌وری و افزایش بازده سرمایه‌گذاری در کشور است. بررسی آمارهای بانک مرکزی نشان می‌دهد پس از جنگ تحمیلی اقتصاد ایران به‌طور متوسط سالانه معادل ۳/ ۲ درصد رشد کرده است. این در حالی است که طی این بازه زمانی سهم تجارت خارجی ایران (مجموع صادرات و واردات) به تولید ناخالص داخلی تقریبا با کاهش ۵۰ درصدی به نصف عدد ثبت شده برای این متغیر در آغاز دهه ۱۳۶۰ رسیده ‌است. به بیان دیگر طی این بازه زمانی در حالی ارزش واقعی تولیدات داخلی سالانه بیش از ۲ درصد رشد کرده‌ است، که سهم ایران از کیک اقتصادی دنیا سالانه حدود ۲/ ۲ درصد کاهش یافته ‌است. این روند به‌خوبی نشان می‌دهد که طی چهار دهه اخیر روند کلی اقتصاد ایران به سمت بسته‌تر شدن حرکت کرده ‌است. روندی که در تضاد با اهداف ترسیم شده در چشم‌انداز کشور و نشانه‌ای از تضعیف قدرت رقابت واقعی بخش خصوصی است. از سوی دیگر بررسی آمارهای بانک‌ جهانی از میزان تشکیل سرمایه ثابت سالانه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که در چهار دهه گذشته، سالانه به‌طور میانگین چیزی در حدود ۳۰ درصد از تولید ناخالص داخلی ایران صرف سرمایه‌گذاری ثابت شده ‌است. این در حالی است که بر مبنای آمارهای بانک جهانی در چهار دهه گذشته این رقم در کشورهای آلمان و فرانسه حدود ۱۹ درصد، در آمریکا حدود ۲۳ درصد و در انگلستان حدود ۱۷ درصد بوده ‌است. همچنین طی این بازه زمانی آلمان رشد اقتصادی متوسط ۶/ ۳ درصدی و آمریکا رشد اقتصادی میانگین ۶/ ۵ درصدی را تجربه کرده‌اند. ارزش واقعی تولید ناخالص داخلی فرانسه نیز طی این بازه زمانی سالانه حدود ۸/ ۴ درصد افزایش یافته‌ است. این مقایسه به خوبی نشان می‌دهد که روند شکل گرفته در اقتصاد ایران در مقایسه با کشورهای توسعه‌یافته اتلاف منابع بیشتری در پی داشته است. افزون بر این، بررسی‌های «سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه» نشان می‌دهد در ربع قرن منتهی به سال ۲۰۱۵ حدود نیمی از رشد اقتصادی کشورهای توسعه‌یافته از محل بهره‌وری حاصل شده‌ است. این در حالی است که به گفته رئیس سازمان ملی بهره‌وری «سهم بهره‌وری از رشد تولید ناخالص داخلی کشور در چهار دهه گذشته تقریبا صفر بوده ‌است.» وجود دولت رانتیر و عدم وابستگی درآمدهای دولت به مالیات از یک سو نیاز دولت به وجود بخش خصوصی قدرتمند را از بین برده و از سوی دیگر باعث کاهش انگیزه و توان فعالیت بخش خصوصی در اقتصاد کشور شده‌ است. در نتیجه بسترسازی برای افزایش بهره‌وری به یک ملاحظه اختیاری برای دولت‌ها تبدیل‌ شده ‌است. این در حالی است که پیش‌نیاز رشد بهره‌وری به‌عنوان یکی از مهم‌ترین نیروهای محرکه اقتصاد، وجود محیط رقابتی در اقتصاد کشور است. چیزی که حضور و مداخله حداکثری دولت مانع از شکل‌گیری آن شده‌است.

گواه تجربی تغییر

اما سایر کشورها مسیر توسعه را چگونه سپری کرده‌اند؟ آیا ابتدا ساختار نهادی لازم برای اجرای سیاست‌های مبتنی بر بازار آزاد اجرا شده‌است یا این تغییر در یک نقطه آغاز شده و روند اصلاح ساختار حاکمیت و ساختار اقتصاد به موازات هم در جریان بوده‌اند؟ بررسی داستان بسیاری از کشورهای موفق در امر توسعه بیانگر سطحی از اثرگذاری دولت بر مسیر رشد و توسعه در این کشورها است. به نحوی که برخی از نظریه‌پردازان دولت را کارگزار توسعه نامیده‌اند. این اثرگذاری دوگانه در برخی از موارد باعث اشتباه در تعریف نقش دولت در سناریوی توسعه می‌شود. به عقیده کارشناسان نتایج حضور دولت در اقتصاد به‌عنوان «بستر ساز توسعه» با نتیجه حضور دولت به‌عنوان «بازیگر اصلی توسعه» متفاوت خواهد بود. تفاوتی که باعث می‌شود در بسیاری از موارد، نتایج طرح‌های آزادسازی اقتصادی چیزی جز تضعیف بخش خصوصی و تقویت میزان حضور دولت در اقتصاد نباشد. چرا که بررسی‌های برخی تجارب نشان می‌دهد که نقش مطلوب دولت در فرآیند توسعه، فراهم آوردن چارچوب قانونی و امنیت لازم برای بخش‌خصوصی است نه اینکه خود به‌عنوان عامل اصلی توسعه ایفای نقش کند. بررسی‌های بانک جهانی در گزارش سالانه توسعه در سال ۲۰۰۰ نشان می‌دهد که یکی از عوامل اصلی تغییر فضای اقتصادی کشورهایی چون برزیل و هند در اواخر دهه ۱۹۹۰ بازتعریف و اصلاح نقش دولت در مسیر توسعه بر مبنای این نقش مطلوب بوده‌است. در سوی مقابل تجربه روسیه پس از فروپاشی شوروی نیز به خوبی نشان می‌دهد که محور قراردادن دولت در اصلاح اقتصادی نتیجه‌ای جز پیدایش «الیگارش‌ها» و محدودیت رقابت در عرصه اقتصادی نخواهد داشت. پس از امپراتوری سرخ، دولت روسیه به اسم «خصوصی‌سازی» اقدام به واگذاری ثروت ملی این کشور با ملاحظاتی به جز ملاحظات اقتصادی کرد. اقدامی که در نهایت باعث پیدایش انحصار گروهی در اقتصاد شد که حتی در برخی از موارد، دولت ورشکسته این کشور را نیز به بازی می‌گرفتند. در سوی مقابل همزمان با این تحولات در روسیه برخی از کشورها نظیر لهستان، پس از فروپاشی شوروی در گام نخست سیاست خود را بر محور تسهیل حضور بخش خصوصی در اقتصاد قرار دادند. به این ترتیب با ورود و تقویت بازیگران اقتصادی، روند واگذاری شرکت‌های دولتی را آغاز کردند. سیاستی که نتیجه آن برخلاف تجربه روسیه، رقابتی شدن اقتصاد این کشور و تقویت بخش خصوصی بود.

قاعده‌چینی دولت در اقتصاد ایران در حالی طی سه دهه گذشته نتوانسته‌است بسترساز شکوفایی بخش خصوصی باشد که کشورهایی مثل قزاقستان و گرجستان با سابقه برنامه‌ریزی توسعه و منابع محدودتر نسبت به ایران طی دو دهه گذشته توانسته‌اند از اقتصادی عقب‌مانده به رتبه بالا از نظر مطلوبیت فضای کسب‌‌وکار دست‌ پیدا کنند. آن هم در حالی که در اوایل دهه ۱۹۹۰ به واسطه فساد گسترده در این کشورها کمتر کسی آینده مثبتی برای آینده اقتصاد این کشورها متصور بود. بررسی نقش‌آفرینی دولت در این کشورها نشان می‌دهد که تمرکز دولت در این کشورها بستر‌سازی تدریجی برای حضور، تقویت و رقابت بخش خصوصی در اقتصاد بوده ‌است. نقش‌هایی که اگرچه تصویر دولت مطلوب در اسناد بالادستی ایران را نیز نمایان می‌کند، اما حتی مقایسه روند خصوصی‌سازی در این کشورها با روند خصوصی‌سازی در ایران نیز به خوبی نشان می‌دهد که این کشورها نقش به مراتب کارآتری از دولت را در اقتصاد خود تعریف کرده‌اند. این کشورها پیش از واگذاری صنایع بزرگ خود به شرکت‌های خصوصی، به تدریج صنایع کوچک خود را به شرکت‌های خصوصی واگذار می‌کردند. هم‌زمان با تقویت این شرکت‌ها به تدریج صنایع بزرگ‌تری را از چتر دولت خارج می‌کردند. به این ترتیب مهم‌ترین پیش‌نیاز خصوصی‌سازی یعنی حضور بخش‌خصوصی قوی به موازات این سیاست در این کشور حاصل شد. استفاده از ابزار ‌هدفگذاری تورمی، استقلال بخشی به سیاست‌گذار پولی و دیپلماسی اقتصادی این کشور نیز با حذف برخی از ملاحظات و مخاطرات هم انگیزه بخش خصوصی و هم انگیزه سرمایه‌گذاران خارجی را برای سرمایه‌گذاری هرچه بیشتر در این کشور افزایش داد. این در حالی است که به عقیده بسیاری از کارشناسان روند به کار گرفته شده در ایران نه واگذاری بنگاه‌ها به بخش خصوصی، بلکه واگذاری بخشی از اقتصاد به بخش عمومی غیردولتی یا نیمه دولتی بود. تغییری که نه به معنای حل مساله که به معنای تغییر صورت مساله بود.

تجربیات بررسی شده تنها بخشی از داستان توسعه اقتصادی کشورهای مختلف در نیم‌قرن گذشته‌است. طی این سال‌ها کشورهایی مانند چین که نام آنها با کمونیسم گره‌خورده‌است نیز به تدریج و از اوایل دهه ۷۰ با تغییر نگاه به رابطه دولت و بخش‌خصوصی در اقتصاد و تاثیر آزادسازی اقتصادی بر تحرک موتور اقتصادی، جای دولت در اقتصاد را به بخش خصوصی داده‌اند. تغییری که به گواه برخی از پژوهش‌های علمی نه تنها بسترساز بهبود فضای سیاسی که بسترساز بهبود شرایط سیاسی و اجتماعی و تغییر رویکردهای نهادینه شده در اقتصاد این کشور بوده ‌است. این در حالی است که تعریف نقش «بازیگر» برای دولت و عدم تناسب بین شیوه نقش آفرینی دولت و اهداف آزادسازی اقتصادی در کشورهایی مانند مصر (در دوره حسنی مبارک) به‌رغم برخوردار کردن این کشورها از نتایج کوتاه مدت و میان مدت افزایش درجه آزادی اقتصاد به واسطه ساختار غیرمنعطف حاکمیت اقتصادی و سیاسی باعث پیدایش پدیده‌ای به نام «سرمایه‌داری رفاقتی» و فرسایش دستاوردهای اقتصادی این کشورها شده‌است. نقش‌آفرینی دولت به‌عنوان بازیگر اصلی در فرآیند توسعه اقتصادی باعث به بیراهه رفتن برنامه‌ آزاد‌سازی اقتصادی خواهد شد، بیراهه‌ای که نتیجه آن واگرایی محسوس بین وضعیت موجود و وضعیت مطلوب انعکاس داده شده در اسناد بالادستی کشور است. تجربه نشان داده‌ است که دولت‌های خواستار توسعه اقتصادی، معمولا در یک نقطه عطف مسوولیت‌های مداخله‌گرایانه را تودیع و به جای آن مسوولیت نگهبانی را معارفه می‌کنند.