باید جلوی وعده دادن را گرفت
کاهش فروش نفت در سال جاری که همزمان با تشدید تحریم‌ها رخ داده، پیش‌بینی‌ها برای کسری بودجه امسال را بین ۵۰ تا ۶۰ هزار میلیارد تومان رسانده است؛ کسری بودجهای که ۵۰ درصد بیش از بودجهای است که دولت در سال جاری برای اتمام پروژه‌های عمرانی کشور در نظر گرفته است.
به گزارش بازتاب به نقل از اعتماد، در گفت‌وگو با سیامک قاسمی، کارشناس اقتصادی برخی از عوامل ایجادکننده کسری بودجه بررسی شده است. قاسمی در این گفت‌وگو از «عملیاتی نبودن» نظام بودجه‌ریزی در ایران انتقاد می‌کند و معتقد است که بیشترین تمرکز دولت بر حفظ وضع موجود است حال آنکه باید با اقداماتی نظیر هدفمند کردن واقعی یارانه‌ها، اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و پاسخگو کردن نهادهای بودجه‌گیر، گام‌هایی را در راستای بهبود شرایط بردارد. مشروح گفت‌وگو را در زیر می‌خوانید.
در چند سال اخیر صحبت‌های بسیاری مبنی بر بودجه‌ریزی عملیاتی از سوی مسوولان گفته شده و تصمیم‌ها بر این بود که این نحو از بودجه‌ریزی بیشتر بر ساختار اقتصادی و تدوین بودجه حکمفرما باشد. آیا در طی چند سال اخیر به این سمت حرکت کرده‌ایم؟
به‌طور کلی بودجه‌ریزی عملیاتی نوعی از بودجه‌نویسی است که پویایی و نظم مشخصی دارد و بر اساس پیشرفت و عملکرد به ویژه در حوزه پروژه‌های عمرانی تدوین می‌شود. در واقع ساختار بودجه استاتیک نیست. بر اساس این تعریف، بودجه‌ریزی فعلی کشور، بودجه‌ریزی عملیاتی نیست. ساختار بودجه به گونه‌ای است که به صورت سالانه در قانون بودجه، سازمان‌ها و پروژه‌های مختلف به صورت ثابت بودجهای می‌گیرند که ارتباطی به پیشرفت و بهره‌وری‌شان ندارد. این باعث می‌شود که مهم‌ترین شرط بودجه‌ریزی عملیاتی محقق نشود. شرایط بودجه‌ریزی عملیاتی نیز در کشور فراهم نیست چرا که کشور در شرایط خاصی از نظر سیاسی و اقتصادی قرار دارد و بیشترین تلاش نیز بر حفظ وضع موجود است. در حالی که عوض کردن ساختار بودجه مستلزم پیش‌نیازهایی است که در شرایط فعلی وجود ندارد.
در بخشی از صحبت‌های‌تان به این نکته اشاره کردید که شرایط برای بودجه‌ریزی عملیاتی مهیا نیست. یکی از این شرایط وجود نهادهایی است که بدون اینکه پاسخگو باشند، بودجه می‌گیرند؟
یکی از مهم‌ترین شرایط برای تحقق بودجه عملیاتی، حذف نهادهای غیرپاسخگو است. باقی نهادهایی که باقی می‌مانند نیز باید بر اساس ملاک و معیارهای مالی و نوع عملکردشان، تخصیص بودجه به آنها صورت گیرد. نکته‌ای که باید به آن اشاره کرد این است که نظارت بر نحوه تخصیصی منابع به نهادها و ارگان‌ها در بودجه‌ریزی عملیاتی بسیار زیاد است. به همین دلیل اگر صحبت از بودجه‌ریزی عملیاتی می‌شود، باید در همه بخش‌هایی که بودجه می‌گیرند، تغییرات اساسی رخ دهد که البته در شرایط فعلی جزو برنامه‌های کشور نیست.
بودجه طی یکی دو سال اخیر تغییراتی کرده و در راستای هماهنگ‌سازی با شرایط تحریمی، اصلاحاتی نیز بر آن وارد شده، آیا این را به معنای گذار از بودجه‌ریزی سنتی به بودجه‌ریزی عملیاتی نمی‌دانید؟
کاملا درست است که بودجه اصلاحاتی داشته است، اما این اصلاحات نیز در راستای حفظ وضع موجود و نه دگرگون شدن بودجه بوده است. در واقع تغییر بودجه نیز در راستای همان ساختار گذشته بودجه است. اگر بخواهیم بودجه را به سمت عملیاتی شدن یش ببریم باید رفتار تک تک نهادهایی که بودجه می‌گیرند بر اساس معیارهایی همچون بهره‌وری، کیفیت و نوع عملکرد طی یک سال پایش کرد و بعد به آنها بودجه تخصیص داد. نه اینکه در ابتدای هر سال مشخص شود که هر نهاد و ارگانی چقدر بودجه می‌گیرد بدون اینکه عملکردش مشخص باشد. البته که گذار به بودجه‌ریزی عملیاتی اقدامات پیچیده‌ای را می‌طلبد که در شرایط فعلی قابلیت اجرایی ندارد.
اشاره کردید که اصلاحات جدی در حال شکل گرفتن است. آیا این اصلاحات گامی رو به جلو برای عملیاتی کردن بودجه و متناسب کردن آن با شرایط تحریم نیست؟
حرکت روبه جلو نیست. دولت مجبور است با توجه به شدت تحریم‌ها، بودجه را منقبض کند. در واقع سیاست انقباضی واکنشی به شدت تحریم‌های نفتی است. در بودجه سال 98، میزان صادرات نفت حدود یک میلیون و 400 هزار بشکه در روز پیش‌بینی شده بود اما شرایط به گونه‌ای پیش رفت که بسیار کمتر از میزان پیش‌بینی شده، نفت صادر می‌شود. تغییر بسیار جدی در حوزه فروش نفت دولت را مجبور کرده که یک سری اصلاحات انجام دهد.
چند روز پیش معاون سازمان برنامه و بودجه گفتند که بودجه بر میزان فروش 300 هزار بشکه نفت بسته شده است. البته که در قسمتی از صحبت‌های‌شان بر این موضوع اشاره داشتند که بودجه متوازن استانی و ملی نیز به زودی اعلام می‌شود. با توجه به صحبت‌های اخیر، دولت برای سال‌های آتی باید چگونه بودجه را تدوین کند؟
در ابتدا لازم است این نکته را عنوان کنم که با توجه به صحبت‌های جناب پورمحمدی، معاون سازمان برنامه در خصوص اعلام بودجه متوازن نظری مخالف ایشان دارم. بودجه حتی در صورت اعمال سیاست‌های انقباضی نیز متوازن نخواهد بود. چراکه اولا سقف بودجه عمومی به 386 هزار میلیارد تومان رسیده که نشان‌دهنده کاهش 62 هزار میلیارد تومانی در بودجه است. از سوی دیگر دولت به صورت اسمی 30 تا 35 درصد از حجم بودجه‌های عمرانی خود را کاهش داده یعنی از 66 هزار میلیارد تومان به 43 هزار میلیارد تومان رسانده که کاهشی 23 هزار میلیاردی دارد. از سوی دیگر، دولت در هزینه‌های جاری نیز 40 هزار میلیارد باید کم کند که به معنای کاهش در مصارف بودجه است. با وجود کاهش در بودجه عمرانی، جاری و مصارف بودجهای طبیعی است که حجم کسری بودجه قابل پیش‌بینی نیز کم شود. از سوی دیگر تامین منابع درآمدی نیز با مشکلات فراوانی روبه‌رو است. با کاهش بخش مهمی از درآمدهای نفتی، دولت بخشی از آن را با درآمدهای مالی مانند افزایش فروش اوراق مالی و اضافه برداشت از صندوق توسعه ملی جایگزین کرده است. اما با توجه به اینکه کاهش درآمدهای نفتی بیش از 62 هزار میلیاردی است که دولت انتظار دارد از طریق اوراق قرضه و صندوق توسعه ملی بردارد. بنابراین به این نتیجه می‌رسیم که بودجه کوچک‌تر شده هم در بخش درآمدها و هم در بخش هزینه‌ها. که البته لزوما به معنای بودجه متوازن نیست. زمانی می‌توان ادعا کرد که بودجه به سمت اصلاحات اساسی رفته است که مصارف بودجه کاهش یابد. واقعیت این است که تعهدات دولت‌ها فارغ از نوع دولت‌ها به ویژه در حوزه بودجه جاری و به صورت خاص در بخش رفاهی مانند یارانه‌های نقدی، کمک به صندوق‌های بازنشستگی و… متناسب با درآمد و توان مالی دولت‌ها نیست. دولت‌ها شعارهایی می‌دهند و تعهداتی بر می‌دارند که هیچ تناسبی با موقعیت مالی‌شان ندارد. البته که وعده دادن نیز در راستای حفظ وضع موجود است. به طور مثال دولت‌ها برای اینکه صندوق‌های بازنشستگی دچار مشکل نشوند تا به تبع آن اعتراض‌های مدنی و اجتماعی به وقع نپیوندد، به صورت مستقیم 86 هزار میلیارد تومان به دو صندوق بازنشستگی در شرف ورشکستگی کمک می‌کنند، حقوق کارکنان دولت را می‌پردازند و یارانه سوخت می‌دهند. چراکه قطع آن و افزایش قیمت حامل‌های انرژی، ممکن است تبعات اجتماعی داشته باشد. این اقدامات باعث می‌شود که وضع تغییری نکند و از سوی دیگر درآمدها هم متناسب با هزینه‌ها نباشد و بعضا فراتر برود. این واقعیت تلخ بودجه ایران است.
این تعریف درآمدی جدید در بودجه‌ریزی چگونه انجام می‌شود؟
در سال‌هایی که درآمد نفتی بالاست و دولت می‌تواند پاسخگوی هزینه‌های خود باشد، ساختار معیوب بودجه به چشم نمی‌آید و در سال‌هایی که به دلیل تحریم‌های نفتی دولت مجبور است منقبض‌تر رفتار کند به این نتیجه می‌رسد که نمی‌تواند از زیر بار برخی تعهدات خود شانه خالی کند. این باعث می‌شود که به سمت تعریف منابع درآمدی جدیدی برود که محقق شدن آنها نیز با تردید همراه است. در شرایط فعلی دولت درصدد است بین 40 تا 45 هزار میلیارد تومان اوراق قرضه بفروشد. این به معنای اجبار شبکه بانکی برای خرید اوراق قرضه دولتی است. بانک‌ها نیز مجبور هستند برای تامین منابع مالی مورد نیاز خرید اوراق قرضه، از بانک مرکزی استقراض کنند. این به این معناست که دولت از بانک مرکزی استقراض می‌کند اما با واسطه و از طریق کانال بانک‌ها و خرید اوراق قرضه دولتی به این کار مبادرت می‌کند. منبع درآمدی دیگری که دولت در بودجه پیش‌بینی کرده، برداشت از صندوق توسعه ملی است. منابع صندوق توسعه ملی نیز بخشی از منابع حاصل از فروش نفت است. وقتی نفت کمی به فروش می‌رسد، قطعا منابع این صندوق نیز به مرور کاهش می‌یابد و با کسری مواجه می‌شویم چرا که تنها منبع ورودی به صندوق توسعه، منابع نفتی است. برداشت 28 هزار میلیارد تومان از صندوق توسعه ملی شاید بتواند بودجه را روی کاغذ متوازن کند اما بودجه کوچک شده و در کل میزان مصارف، منابع و کسری بودجه کاهش یافته است.
در پس تعریف منابع مالی جدید توسط دولت، مخاطراتی وجود دارد و آن انتقال تعهدات مالی به آینده است. فروش اوراق مالی در واقع ایجاد تعهدی است برای آیندگان که در سررسید باید پرداخت شود. این نشان می‌دهد که دولت برای حفظ وضع موجود، به نوعی به آینده‌فروشی روی آورده است. مکانیزم راه‌اندازی صندوق توسعه ملی در تامین مالی برای توسعه زیرساخت‌ها و زیربنا برای آیندگان است. اما در شرایط فعلی اکثر منابع این صندوق صرف بودجه جاری می‌شود. چرا که دولت‌ها تعهداتی ایجاد کرده‌اند که دولت فعلی نمی‌تواند آن را انجام ندهد. از یک سو درآمدها نیز کاهش داشته و به نظر نمی‌رسد به این زودی‌ها به منابع درآمدی خوب و متناسب با هزینه‌ها و تعهدات تکلیفی دست یابیم بنابراین دولت‌ها به سمت آینده فروشی می‌روند. تعریف منابع دیگر در ذات خود حرکت مثبت و خوبی است اما به شرط اینکه از طریق آینده فروشی تامین نشود.
با توجه به صحبت‌های شما به نظر می‌رسد بودجه بدون نفت تقریبا عملیاتی نمی‌شود، درست است؟
برای پاسخ به این سوال باید ابتدا عرض کنم که سقف درآمدهای فروش دارایی سرمایه‌ای در بودجه بسیار کاهش پیدا کرده و به حدود 57 هزار میلیارد تومان رسیده است. البته که این رقم مجموع فروش نفت و دارایی‌ها است بخش مهم آن نیز نفت است که تا سال‌های پیش قسمت اعظمی از درآمدهای مالی دولت را تشکیل می‌داد اما در بودجه سال 98 به دلیل شدت تحریم‌ها و کاهش فروش نفت، این بخش از فروش اوراق قرضه و صندوق توسعه ملی تامین می‌شود. صندوق توسعه ملی نیز منبعی جز فروش نفت ندارد. این فرض درست است که وابستگی بودجه به نفت کم شده است اما به چه صورت؟ وابستگی بودجه به نفت نه به صورت اختیاری و به دلیل بهبود شرایط بلکه به صورت اجباری کاهش یافته است. مدعای این گزاره در این است که اگر تحریم‌ها برداشته شود و کشور بتواند دوباره به سقف فروش 2 تا 2.5 میلیون بشکه نفت بازگردد، مجددا همان رویه گذشته ادامه می‌یابد. با کاهش درآمدهای نفتی دولت بودجه عمرانی که مهم‌ترین بخش بودجه کشور است را به حداقل ممکن رسانده و عملا نقش خود را به عنوان تقاضای سرمایه‌ای در اقتصاد از دست داده و نه تنها تقاضای سرمایه ایجاد نمی‌کند بلکه تنها تقاضای جاری ایجاد می‌کند و به آن پاسخ می‌دهد. مثلا حقوق کارمندان را پرداخت می‌کند. یارانه انرژی می‌دهد و گهگاه ادعای کاهش سهم نفت در بودجه می‌کند. کم شدن سهم نفت در بودجه درست است اما انتخاب نیست، یک اجبار است و اگر جبر برداشته شود مجددا به خانه اول و همان رویه‌های سابق بودجه‌ریزی برمی‌گردیم. به چند دلیل، دلیل اول اینکه دولت‌ها در هر دوره‌ای که بر سر کار می‌آیند، تعهد و شعار می‌دهند و به این واسطه تعهدات مدام بزرگ‌تر می‌شود. مثال عینی این مدعا، در کمک 80 هزار میلیاردی دولت به دو صندوق بازنشستگی برای جلوگیری از ورشکستگی آنها است. اندازه کمک مالی به این دو صندوق، دوبرابر بودجه عمرانی کشور است. اینها نشان از روزمرّگی دولت است.
قسمتی از صحبت‌های شما اشاره به تعهدات دولت‌ها داشت. بخشی از این تعهدات به واسطه برنامه‌های توسعه‌ای ایجاد می‌شود به گونه‌ای که برخی کارشناسان معتقدند این برنامه نه بر اساس واقعیت که بسیار بلندپروازانه است. چرا نمی‌توان برنامه‌ای با انطباق بیشتر بر واقعیت تدوین کرد؟
بخشی از تعهدات دولت‌ها در گروی برنامه‌ای است که برای آینده تدوین می‌شود و البته که این اهداف و برنامه‌ها نیز بر واقعیت منطبق نیستند. در واقع این اهداف بیشتر از اینکه رنگ و بوی واقعیت داشته باشند، تئوریک هستند. به طور مثال در برنامه ششم توسعه کشور باید به نرخ رشد اقتصادی 8 درصد برسیم. این در حالی است که طی دو سال اخیر رشد اقتصادی منفی بوده است. در ابتدا باید مشخص شود که چه کسانی و بر چه اساسی نرخ رشد را 8 درصد پیش‌بینی کرده‌اند. این نرخ باید به فراخور شرایط اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کشور باشد. نکته دیگری که باعث می‌شود دولت‌ها تعهدات بیشتری بدهند، حفظ وضع موجود و جلوگیری از تبعات تصمیماتی است که می‌تواند آثار و پیامدهای اجتماعی داشته باشد. به طور مثال چرا یارانه‌ها واقعا هدفمند نمی‌شوند یا چرا قیمت بنزین اصلاح نمی‌شود که سبب قاچاق بسیار بالا نشود. چرا همچنان بر این عقیده استوار هستیم که به برخی کالاها دلار 4200 تومانی بدهیم؟ زمانی که در ساختار اقتصاد سیاسی کشور فاصله‌ای میان دولت و مردم ایجاد شود، نگرانی در خصوص افزایش اعتراضات اجتماعی و تجمعات کارگری و سرنوشت آنها افزایش می‌یابد. به همین خاطر دولت‌ها مدام وعده می‌دهند اما نکته مهم را در نظر نمی‌گیرند و آن، نبود درآمدهای متناسب با وعده‌ها است.
بخشی از وعده‌هایی که دولت‌ها می‌دهند، مربوط به سهم‌خواهی نمایندگان است. سهم خواهی و گروکشی برخی نمایندگان خودش را در کجا نشان می‌دهد؟
این مورد در بودجه عمرانی خودش را نشان می‌دهد. در بودجه عمرانی هر منطقه سهمی دارد که باعث برخی کشمکش‌ها برای گرفتن سهم بیشتر برای یک حوزه خاص می‌شود. مثلا کارخانه فولاد در یک منطقه خشک احداث شود در حالی که فولاد به شدت به آب نیاز دارد. البته که این قبیل اتفاق‌ها در اقتصاد ایران زیاد رخ می‌دهد. نکته دیگری که در سهم‌خواهی خودش را نشان می‌دهد، این است که دولت در ابتدا هزینه‌های خودش را می‌چیند، مثلا تعهداتی که به نمایندگان دارد، پولی که باید به صندوق‌های بازنشستگی و یارانه‌ها بدهد و… بعد متناسب با آن برای خود درآمد جفت و جور می‌کند. در واقع رفتار دولت‌ها معکوس رفتار عرف بودجه‌نویسی است. دولت در ابتدا باید منابع درآمدی خود را در نظر بگیرد و در گام بعدی متناسب با درآمدهایش، هزینه‌ها را فهرست کند. کشمکش و فشار نمایندگان بر دولت برای گرفتن سهم بیشتر از بودجه به خاطر اینکه در دور بعدی هم رای بیاورند، مزید بر علت می‌شود که دولت فهرست بلند بالایی از تعهدات مالی داشته باشد.
برای تخصیص بهینه منابع باید جلوی وعده‌ها را بگیریم یا منابع جدید مالی تعریف کرد؟
باید جلوی وعده‌ها را گرفت. به طور مثال باید یارانه‌ها را واقعا هدفمند تخصیص داد. قیمت‌های بنزین را نه فقط به منظور جلوگیری از اتلاف انرژی بلکه برای کاهش قاچاق اصلاح کرد. دولت هر چقدر که به ادامه روند فعلی مبادرت بیشتری نشان دهد در واقع تنها حفظ وضع موجود می‌کند. در صورتی که باید برخی از تبعات اجتماعی اصلاح نظام اقتصادی و بودجه را بپذیرد و مشکلات را از پایه حل و فصل کند. به طور مثال صندوق بازنشستگی که در شرف ورشکستگی است دلایل مختلفی دارد از جمله ناکارآمدی مدیریت، نامتناسب بودن قوانین بازنشستگی و کاهش سن افراد برای بازنشسته شدن. یک زنجیره در هم تنیده است که سبب ورشکستگی یک سیستم یا صندوق می‌شود. باید این زنجیره را از ابتدا بررسی کرد نه اینکه با وعده و کمک مستقیم نفتی آنها را سرپا نگه داشت. با پول پاشیدن شاید بتوان جلوی اعتراض‌های اجتماعی را برای مدتی گرفت اما در نهایت ساختارها معیوب باقی می‌ماند. دولت لازم است از پول‌پاشی برای رفع مشکلات اقتصادی دست بکشد. همه اینها نشانه این است که تفکر دولت نسبت به تعهداتش باید واقع‌بینانه و متناسب با نیاز روز جامعه باشد. اگر درآمدهای دولت کاهش می‌یابد دولت باید از هزینه‌های خود بکاهد. باید یک جلوی وعده‌ها را بگیرد و دوم متناسب با درآمدها، هزینه‌ها را تعیین کند.
آیا اصلاح بودجه باید حتما در نشست سران قوا انجام شود؟
به نظر می‌رسد یک مشکل حقوقی ایجاد می‌شود مبنی بر اینکه دولت طبق قانون باید متمم بودجه را به مجلس ببرد و در صحن درباره آن تصمیم‌گیری شود. اما مسیر اصلاح بودجه از مجلس طی نشده و به نظر می‌رسد رکن حقوقی جدیدی در حال شکل‌گیری است و در مورد اصلاح بودجه عمومی کشور تصمیم‌گیری می‌کند بدون اینکه مسیر مشخص آن طی شود. این هم از آن چیزهایی است که در راستای حفظ وضع موجود است. در تصمیمات استراتژیک اقتصادی که مهم‌ترینش بودجه است، مجلس نقشی ندارد و در نشست سران قوا در خصوص آن تصمیم‌گیری می‌شود.
