اسم رمزعملیات بازندگان تحول بودجه‌ای
جدیدترین سندی که به‌منظور تحول در اقتصاد کشور تنظیم شده، طرح اصلاحات ساختاری بودجه است. فارغ از اینکه این سند از چه کیفیتی برخوردار است و هنوز رونمایی هم نشده، با حاشیه‌های متعددی روبه‌رو شده است تا نقد محتوایی فراموش شود.
در یک گزارش دو موضوع را بررسی شده است؛ نخست اینکه حاشیه‌های ساخته‌شده در مورد این چارچوب چقدر سندیت دارد و دوم اینکه هدف اصلی حاشیه‌سازی‌ها که سابقه تاریخی نیز دارد، چیست. بررسی‌ها نشان می‌دهد که مفاهیمی مانند «لیبرالیسم» اولین برچسبی بوده که در مواجهه با برنامه‌های تحولی زده شده و فرصت نقد درست را ربوده است.
پشت صحنه اصلاح ساختار بودجه با هدف قطع وابستگی به نفت چیست؟ خرداد ۹۸ سازمان و برنامه و بودجه چارچوبی را برای اصلاح ساختار نظام بودجه‌ریزی منتشر کرد که بر پایه چهار محور استوار شده است. طراحان برای اجرای این چهار محور، ۲ بازه زمانی کوتاه‌مدت و میان‌مدت در نظر گرفته‌اند. پس از انتشار این چارچوب برخی رسانه‌ها و سایت‌های خبری بدون توجه چندان به نقد محتوا به مانور درخصوص پشت‌صحنه این برنامه اصلاحی پرداختند. مانور اول روی نویسندگان طرح بود، برخی سایت‌ها مدعی شدند فرهاد نیلی نماینده ایران در بانک جهانی طراح اصلاح ساختاربودجه است، نام فرهاد نیلی اسم رمزی شد تا نقد «چه می‌گوید» به حاشیه رانده شود و مساله در حد «که می‌گوید» تقلیل یابد. در گام دوم به‌واسطه حضور فرهاد نیلی در بانک جهانی، او و صندوق بین‌المللی پول را به هم پیوند زدند تا طرح اصلاح ساختار بودجه را نسخه‌های تجویز شده از سوی این صندوق معرفی کنند. با وجود نقد محتوایی به چارچوب تهیه شده با عنوان اصلاح ساختار بودجه، در گزارشی به کیفیت مستندات مدعیان و تبارشناسی این نحوه انتقاد از برنامه‌های اصلاحی در ایران پرداخته است.
نویسنده پنهان اصلاح بودجه؟!
فریم اول؛ عکس رسوایی: پس از انتشار چارچوب اصلاح ساختار در سایت سازمان برنامه و بودجه در دو قالب ورد (word) و پی‌دی‌اف (PDF) برخی سایت‌های خبری با مراجعه به بخش مشخصات نویسندگان که در فایل ورد موجود است، مدعی شدند نویسنده این طرح فرهاد نیلی است. با وجود اینکه اشکال قانونی بر مشارکت یک طرح اصلاحی از سوی یک یا گروهی از اقتصاددانان خارج از یک سازمان وارد نیست و در دولت‌های گذشته نیز بسیاری از اقتصاددانان نزدیک به همین سایت‌ها در طرح‌های تهیه شده نقش داشتند، اما مانور روانی درخصوص نام فرهاد نیلی بالا گرفت. این مانور به‌دلایل نامعلوم متوقف و سپس با وقفه‌ای مجددا با اسم رمز فرهاد نیلی از سر گرفته شد. سند نیز همان تصویر مشخصات فایل وردی بود. اما واقعا فرهاد نیلی مشارکتی در چارچوب اصلاح ساختاری بودجه داشته است؟ «دنیای اقتصاد» برای یافتن این پاسخ ابتدا از سازمان برنامه و بودجه به‌طور کتبی استعلام کرد.
در استعلام دنیای اقتصاد از سازمان برنامه سوال شده بود: «آیا همکاری آقای فرهاد نیلی به‌طور مستقیم و غیرمستقیم در برنامه اصلاح ساختار بودجه صحت دارد؟»
در پاسخ، روابط‌عمومی سازمان برنامه و بودجه اعلام کرد: «فرهاد نیلی هیچ‌گونه مشارکتی به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم، در تهیه برنامه اصلاح ساختار بودجه سازمان برنامه و بودجه کشور نداشته است.»با این پاسخ صریح سوال دیگری پیش می‌آید، پس ماجرای تصویری که سایت‌های خبری منتقد دولتروی آن مانور می‌دهند چیست؟
از این زاویه دو باب جدید باز می‌شود: نخست پاسخ سازمان برنامه و بودجه در زمره جوابیه‌های دولتی قرار می‌گیرد که بلافاصله پس از هر اتفاق یا افشایی اصل ماجرا را تکذیب می‌کنند، اما گذشت زمان اثبات‌کننده آن است یا سند مدعیان با اشکال جدی روبه‌رو است.
فریم دوم؛ فایلی ثبت شده در چهار سال قبل: در تصویری که در سایت‌های منتقد دولت دست به دست می‌شد و به استناد آن مولف چارچوب فرهاد نیلی معرفی می‌شود، یک تاریخ دارد که نشان می‌دهد این فایل در چه زمانی خلق شده است. به استناد تصویر منتشر شده در این سایت تاریخ خلق فایل ورد ۱۲ آوریل ۲۰۱۶ است؛ یعنی ۲۲ اسفند ۱۳۹۴. حدود ۳۹ ماه قبل از رونمایی طرح در سایت سازمان برنامه و بودجه. به عبارتی، طرحی که به‌دنبال اصلاح ساختار بودجه ۹۸ و ۹۹ است، در سال ۱۳۹۴ نوشته شده است؛ یعنی پیش از آنکه بودجه ۹۶ و ۹۷ تحویل مجلس شورای اسلامی شود، فرهاد نیلی اصلاح ساختار بودجه ۹۸ را کلید زده بود! آن هم با هدف مهار خطرات ناشی از تشدید تحریم‌ها از مسیر کسری بودجه. چنین هدفی در اوج دوران پسابرجام بیانگر قدرت پیشگویی بالایی باید باشد. خصوصا که فرد نویسنده باید از برخی مفاد برنامه ششم که از سال ۱۳۹۶ اجرا شده و در سال ۹۵ مصوب شده، اطلاع می‌داشته است. چون در بخش‌هایی از این طرح به برنامه ششم استناد شده است. مهم‌تر آنکه نویسنده باید از دلار ۴۲۰۰تومان و پرداخت ارز یارانه‌ای به کالاهای اساسی نیز اطلاع می‌داشته است. امکان دارد گفته شود که طرح در آن تاریخ نوشته شده و شامل ویرایش شده است. نگاهی به چارچوب طرح نشان می‌دهد تاریخ تولد بسیاری از مسائل و چالش‌های مورد تاکید این سند در کوتاه مدت پس از سال ۹۴ است و اساسا در آن برهه، این مسائل برجسته نبود. بخشی از آن موارد مثل یارانه ارزی کالاهای اساسی، حساب واحد خزانه، کاهش درآمدهای نفتی به‌واسطه تحریم‌ها در اسفند ۹۴ موضوعیت نداشته است. در سال ۹۴ هم و غم صاحب‌نظران بر استریلیزه کردن منابع نفتی آزاد شده برای اقتصاد ایران بود نه یافتن جایگزین برای کاهش درآمدهای نفتی. در واقع فضای پیرامونی اقتصاد ایران در سال ۹۴ چه به‌واسطه انتظارات و چه به‌واسطه عملکرد کاملا متفاوت از فضای حاکم بر چارچوب سند اصلاحی است. بنابراین با یک ویرایش جزئی قابلیت سازگاری با شرایط کنونی را ندارد. این موارد نشان می‌دهد چارچوب اصلاح ساختاری نمی‌توانسته در سال ۹۴ نوشته شود. به علاوه اینکه نظام تصمیم‌گیری هم در دوران پسابرجام اصلا توجهی به ریسک کاهش درآمد نفتی، ذخایر ارزی و بودجه نداشته است. اگر دستگاه‌های سیاست‌گذاری از چنین دوری‌اندیشی برخوردار باشند باید به‌جای شماتت، تحسین شوند.
فریم سوم؛ معمای یک نام: پس نام فرهاد نیلی در آن سند ادعایی چه می‌کند؟ پیگیری‌های «دنیای اقتصاد» نشان می‌دهد ظاهرا فایل مورد بحث، یک قالب رسمی طراحی شده در پژوهشکده پولی و بانکی بوده است. پژوهشکده در آن دوران با هدف یکنواختی در فرم، قالب یکسانی برای انتشار محتوای تولید شده خود طراحی کرده است. این رویه‌ای مرسوم در نگارش متون رسمی به شمار می‌رود. کمااینکه برای پایان‌نامه‌های کارشناسی ارشد و دکتری نیز هر دانشگاه یک قالب مشخص را معرفی می‌کند و دانشجویان باید براساس آن، محتویات علمی را تنظیم کنند. عمده نهادهای حرفه‌ای و انتشارات بزرگ هم قالب‌های یکسانی دارند. در دنیا هم چنین قالب‌هایی مرسوم است. شکیل بودن این قالب‌ها موجب شده تدوین‌کنندگان چارچوب اصلاح ساختار، از قالب طراحی شده در پژوهشکده پولی استفاده کنند. با توجه به ریاست فرهاد نیلی بر پژوهشکده در آن زمان، نام مولف فرهاد نیلی در این قالب قید شده بود. استفاده تدوین‌کنندگان از قالب پژوهشکده آغاز سوءتفاهم یا سوءاستفاده برخی سایت‌ها و جریان‌ها شده است.
فریم چهارم؛ همه جا پای یک نیلی در میان است: سایت‌های خبری یک ادعای دیگر نیز دارند؛ کارشناسان صندوق بین‌المللی پول در تهیه این سند اصلاحی مشورت داشته‌اند و این کار از طریق فرهاد نیلی انجام شده است. گرچه گفت‌وگو با مقام‌های رسمی نشان می‌دهد در این حوزه نیز فرهاد نیلی هیچ نقشی نداشته است؛ اما به‌واسطه تشکیک در اظهارنظرهای رسمی کافی است در اینترنت نحوه مناسبات صندوق و بانک جهانی جست‌و‌جو شود. با وجود اینکه از این دو نهاد به‌عنوان دو قلو یاد می‌شود اما در حوزه اداری کاملا مستقل از هم عمل می‌کنند. شاهد تجربی آن نیز در جریان سفر دیوید لیپتون به ایران رخ داد. در نشست پرسش و پاسخ لیپتون پس از سخنرانی در بانک مرکزی، یکی از حضار سوالی را مربوط به بانک جهانی پرسید و از لیپتون خواست با توجه به نزدیکی این دو نهاد به سوال او پاسخ بدهد. پاسخ لیپتون جالب بود، او گفت این دو نهاد فقط از این جهت که در یک خیابان هستند به هم نزدیک هستند. لیپتون بلافاصله پس از آن توضیحی درباره استقلال صندوق و بانک جهانی، پرهیز از مداخله در امور یکدیگر و اساس تفاوت و تمایزهای این دو نهاد در ماموریت‌ها داد. پس از باز کردن تفاوت‌ها و تمایز‌ها تاکید کرد که او صلاحیت پاسخ این سوال را ندارد؛ همان‌گونه که نمایندگان بانک جهانی درخصوص مسائل صندوق به خود حق اظهارنظر و مداخله نمی‌دهند. طبیعتا وقتی معاون اول صندوق چنین موضعی دارد نماینده ایران در بانک جهانی نیز چنین اختیاری ندارد که از صندوق برای مشورت به ایران دعوت کند. جالب اینکه ایران در صندوق نیز نماینده دارد و اگر قرار بر مشورت باشد، از طریق مستقیم این خدمات اخذ خواهد شد نه از مسیرهای غیرمستقیم و نامرتبط. نکته مهم‌تر اینکه حلقه ارتباط با صندوق بانک مرکزی است، نه وزارت اقتصاد. فرهاد نیلی، نماینده وزارت اقتصاد است بنابراین نمی‌تواند با نهادی که دستگاه اجرایی طرف عضویت در ایران، بانک مرکزی است ارتباط مستقیم داشته باشد و از آنها برای مشورت به ایران دعوت کند. تمام این امور اگر لازم باشد باید از طرف نماینده تعیین‌شده از سوی بانک مرکزی در این صندوق انجام شود. به قول یکی از اقتصاددانان دنیا حساب و کتاب دارد و دوره این‌گونه مداخلات تمام شده است.
نکته مهم‌تر اینکه همین میزان که اینجا حق سهم داریم، احتمالا در بانک جهانی هم باید داشته باشیم.
میوه ممنوعه یا حق طبیعی؟
مرز همکاری؟ پس از نویسنده پایه دوم حمله به سند اصلاحی، استفاده از خدمات فنی صندوق بین‌المللی پول است، سرخط خبرهای کار شده علیه این سند، مذموم جلوه دادن استفاده از مشورت‌های صندوق بین‌المللی پول است. سوال این است مرز همکاری ایران با نهادهای بین‌المللی چیست؟ مسائل راهبردی یا مسائل فنی؟ طبیعتا از هر اقتصاددانانی پرسیده شود در حوزه راهبردی، ترجیح و توصیه تکیه بر داخل است. هر کشوری باید تعیین راهبردها را خود بر عهده داشته باشد. اما در حوزه فنی چه؟ در این حوزه ظاهرا اتفاق‌نظر وجود ندارد. برخی می‌گویند به‌دلیل ماهیت آمریکایی صندوق نباید از مشورت‌های آن نیز بهره گرفت. سوال این است پس چرا ایران در این نهاد نماینده و سهام دارد؟ بررسی‌ها نشان می‌دهد که ایران در صندوق بین‌المللی پول بیش از ۴ میلیارد دلار سهم دارد.
برآوردها نشان می‌دهد که در همین حدود در بانک جهانی نیز ایران سهام دارد. اگر مجموع سهم ایران در دو نهاد را ۵/ ۷ میلیارد دلار بگیریم، معادل یک‌سوم درآمد نفتی ایران در قانون بودجه ۹۸ است که در این دو نهاد ذخیره شده است. اگر مرز همکاری باید همکاری‌های فنی باشد پس منابع کشور نباید صرف حق‌عضویت‌ها در این‌گونه نهادها شود و دولت از این نهادها خارج شود. طبیعتا اگر مرز همکاری با نهادهای بین‌المللی تعیین نشود و عده‌ای بر میوه ممنوعه بودن همکاری با این نهادها اصرار داشته باشند، عضویت در آنها فقط اتلاف منابع است. اما اگر تعیین مرز شود بنابراین همکاری در سطح تعریف شده حق طبیعی است و نباید بهانه‌ای برای تخریب شود.
سوءتفاهم یا سوءنیت؟
اما پشت صحنه این ماجراها چیست؟ تنها یک سوءتفاهم است و عده‌ای در تفسیر فایل ورد دچار تعجیل و شتابزدگی شده‌اند یا یک سوءاستفاده؟ اگر قضیه سوءتفاهم باشد طبیعتا با توجه به این بررسی، باید برطرف شده باشد. اما اگر ماجرا ادامه‌دار شود می‌توان گفت برای برخی، ماجرا یک سوءتفاهم نیست. در اینجا ظن سوءاستفاده مطرح می‌شود و باید از سطح اشخاص به سطح اقتصاد سیاسی توجه شود. پژوهش‌ها نشان می‌دهند اصلاحات در هر اقتصادی برندگان و بازندگانی دارد. این برندگان و بازندگان، متناسب با نفع خودشان، با هر اصلاحاتی همراهی می‌کنند. طبیعتا اگر اصلاحاتی موجب این شود که نفع گروهی از بین رود، آنها سعی می‌کنند به شکل مستقیم و غیرمستقیم، شروع به مشروعیت‌زدایی از آن کنند. در ایران هم نیز چنین پدیده‌ای در پژوهش‌های مختلف اثبات شده است. از جمله حوزه‌هایی که ذی‌نفعان آن گسترده است، بودجه‌ریزی است. در تحقیقی که محمد خضری با عنوان «اقتصاد سیاسی رانت‌جویی در بودجه‌ریزی دولتی ایران» انجام داد، نشان داده شد که گروه‌های فشار در همه کشورها به منظور تحصیل مساعدت‌ها و توجهات سیاسی سعی می‌کنند رجحان‌های مردم و افکار عمومی جامعه را از طریق تبلیغات، ارائه اطلاعات نادرست و دستکاری واقعیت‌های اجتماعی در راستای بهره‌برداری خود تحت‌تاثیر قرار دهند. در اینجا منظور از گروه‌های فشار، گروه هم‌سودی است که درصدد است از طریق فشار بر طیف کارگزاران بودجه، گزینه‌های موردنظر خود را بر بودجه عمومی تحمیل کند. در گذشته نیز پروژه‌های سرمایه‌گذاری غیراقتصادی زیادی برای راضی نگه داشتن برخی گروه‌ها و بعضا حفظ ثبات سیاسی بر بودجه تحمیل شده است. مثلا شواهد آماری نشان می‌دهند که بیش از نیمی از فرودگاه‌های کشور غیراقتصادی هستند و حدود یک‌سوم از آنها، خارج از ضوابط برنامه ساخته شده‌اند. تحقیقات انجام شده نشان می‌دهند که اصولا فشار بر دست‌اندرکاران تنظیم و تصویب بودجه دولتی، می‌تواند اهدافی فراتر از متن داشته باشد. برچسب‌زنی‌های اخیر با محوریت یک نام و تقلیل بحث از محتوا به حواشی می‌تواند این ظن را به‌وجود آورد که برای بخشی از مدعیان نام‌ها بهانه برای به حاشیه راندن اصلاحات است. تجارب قبلی نشان می‌دهد در تمام برنامه‌های توسعه، سندهای اصلاحی و حتی اقدامات پیشنهادی برای کاهش اثر تحریم‌ها مانند راه‌اندازی بازار دوم، چندان نقد محتوایی مجال بروز نداشته است. چرا که معمولا به‌جای نقد محتوایی که حق هر کسی است، برخی منتقدان از ترفند برچسب‌زنی استفاده می‌کردند. صدای این برچسب‌ها گاهی آنقدر بلند بود که نقد محتوایی به کلی از یاد می‌رفت. بررسی‌ها نشان می‌دهد که معمولا مفاهیمی مانند لیبرالیسم و اقتصاد آزاد در صدر القاب برچسب‌ها قرار داشته است. این گروه از منتقدان تمام سعی خود را می‌کردند که با برچسب‌زنی، افراد و برنامه‌ها را به این مفاهیم وصل کنند؛ بی‌توجه به اینکه تا چه اندازه بین مفاهیمی چون اقتصاد آزاد و برنامه‌های تحولی، ارتباط معنایی برقرار است. با این شیوه، هیچ‌گاه نتوانستیم اسناد تحولی کشور را به درستی و صرفا از نگاه محتوایی وحرفه‌ای، نقد کنیم.
