تبلیغات گرانی سوخت به بهانه توزیع عادلانه
پدر ماه‌های اخیر بحث آزادسازی قیمت حامل‌های انرژی دوباره جدی شده و دولت در لایحه بودجه۹۸ قیمت گازوئیل را ۲۰ درصد افزایش داده است.
به گزارش بازتاب به نقل از شرق، مدافعان طرح آزادسازی معتقدند هر نوع مداخله قیمتی دولت در اقتصاد ازجمله در حوزه حامل‌های انرژی سیگنال‌های غلطی به بازار می‌دهد و ازاین‌رو باید استفاده از ابزارهایی نظیر یارانه متوقف شود. این مسئله به نحوی بازنمایی می‌شود که گویی ایران تنها کشوری است که یارانه مستقیم و غیرمستقیم می‌پردازد. برخی نیز حتی فراتر از «آزادسازی قیمت»، برای مثال با مقایسه سرانه مصرف بنزین با کشورهای دیگر تأکید می‌کنند، قیمت بنزین باید تا جایی افزایش یابد که سرانه مصرف ایرانیان به کشورهای دیگر برسد. هم‌زمان گزاره‌ای دیگر هم مطرح می‌شود و آن این است که توزیع یارانه انرژی عادلانه نیست؛ چراکه دهک‌های پردرآمد بهره‌مندی بیشتری از آن دارند و از این منظر آزادسازی قیمتی سازوکاری برای عدالت‌خواهی تعبیر می‌شود. همچنین از منظر زیست‌محیطی، از افزایش قیمت بنزین به‌عنوان ابزاری در راستای کاهش آلودگی هوا دفاع می‌شود. طرفداران این دیدگاه‌ها از اینکه چرا دولت به طور عاجل برای آزادسازی قیمت حامل‌های انرژی (بنزین، گازوئیل، برق، گاز) و آب اقدام نمی‌کند، ابراز تعجب می‌کنند. حتی به‌صراحت توصیه می‌شود که دولت باید به واکنش‌های احتمالی جامعه بی‌اعتنا باشد و برای حذف یارانه انرژی اهتمام ورزد. رضا امیدی، پژوهشگر حوزه سیاست‌گذاری، معتقد است مسئله تا این اندازه که مدافعان مطرح می‌کنند؛ نه‌تنها بدیهی نیست؛ بلکه می‌توان شواهدی در عکس آنچه مطرح می‌شود، ارائه داد. به‌ویژه آنکه از سال 1389 طرح موسوم به هدفمندسازی یارانه‌ها اجرا شده و محتوای آن طرح نیز شبیه همان چیزی است که امروزه مطرح می‌شود؛ آزادسازی قیمت حامل‌های انرژی و توزیع منابع آزادشده به صورت نقدی بین مردم؛ هرچند آن سیاست را «پوپولیستی» و این سیاست را «عقلانی» معرفی می‌کنند.
مقایسه سرانه مصرف سوخت با سایر کشورها تا چه اندازه منطقی است؟ برای مثال آیا مقایسه سرانه مصرف بنزین در ایران و ترکیه منطقی است؟ آیا کیفیت خودرو، وضعیت حمل‌ونقل عمومی، درآمد سرانه و… در مقایسه دو کشور متغیرهایی بی‌اهمیت‌اند؟
در این زمینه باید توجه کنیم که درآمد سرانه ترکیه تقریبا دو برابر ایران است و کیفیت زندگی شهری در ترکیه براساس آخرین گزارش رتبه‌بندی کشورها بیش از 40 پله از ایران بهتر است. از سویی، بیش از 70 درصد خودروهای شخصی در ترکیه گازوئیل‌سوز و گازسوز هستند و تنها حدود 30 درصد خودروها موتور بنزینی دارند. در کشورهایی نظیر فرانسه و بلژیک نیز بیش از 50 درصد خودروهای شخصی موتور گازوئیلی دارند. همچنین براساس آمار سال 2018 تعداد خودرو در ازای هر هزار نفر جمعیت در ایران حدود 265 و در ترکیه حدود 250 دستگاه بوده است. پس مقایسه سرانه مصرف بنزین بین ایران و ترکیه یا سایر کشورها شواهد معتبری برای نتیجه‌گیری درباره ضرورت آزادسازی قیمت سوخت به دست نمی‌دهد.
یکی از مواردی که مدافعان افزایش قیمت حامل‌های انرژی مطرح می‌کنند، صرفه‌جویی در مصرف است. آیا ارزان‌بودن قیمت بنزین عامل مصرف بالای بنزین در ایران است؟
تقریبا چه درباره بنزین و چه درباره دیگر حامل‌های انرژی و آب، تنها یا مهم‌ترین دلیل مصرف بالاتر، پایین‌بودن قیمت معرفی می‌شود. سؤال این است که چرا با وجود اینکه ایران یکی از ارزان‌ترین کشورها در زمینه برق است؛ اما سرانه مصرف ایرانیان از میانگین جهانی پایین‌تر است. سرانه مصرف برق ژاپنی‌ها که در مثال‌های متعدد به‌عنوان نمونه‌های برجسته صرفه‌جویی و اخلاق‌گرایی در ایران معرفی می‌شوند، پنج برابر ایرانی‌هاست. کانادایی‌ها سه برابر ایرانی‌ها برق مصرف می‌کنند و سرانه مصرف برق ما از بسیاری کشورها پایین‌تر است. در منطقه نیز عربستان، قطر، کویت، امارات و عمان سرانه مصرف به‌مراتب بالاتری در مقایسه با ایران دارند. حتی سرانه مصرف برق در کشور سردسیری مانند روسیه که منابع نفت و گاز معتنابهی هم دارد، حدود 2.5 برابر ایران است. پس درواقع این تنها قیمت نیست که میزان مصرف را تعیین می‌کند؛ بلکه تنظیمات اقتصادی و اجتماعی است که در روندی تاریخی و با توجه به مزیت نسبی دسترسی به منابع فسیلی، الگوی مصرف را در کشور ما شکل داده است و به فرض تغییرات قیمتی، اساسا جایگزین‌های قابل‌اعتنایی پیش‌روی جامعه وجود ندارد؛ چراکه به جز سمت تقاضا، طرف عرضه نیز متناسب با همین تنظیمات شکل گرفته است.
بدیهی است که مصرف سوخت‌های فسیلی تأثیرات جبران‌ناپذیری بر محیط زیست دارد؛ اما پرسش این است که با افزایش قیمت سوخت، مشکل آلودگی هوای کلان‌شهرها حل می‌شود؟ به نظر می‌رسد مسئله آلودگی هوای کلان‌شهرها به‌ویژه تهران را باید در وهله اول در نظام سیاست‌گذاری متمرکز ایران و در وهله دوم در کم‌وکیف مدیریت شهری جست.
در ایران بیش از 70 درصد بخش صنعت (کارگاه‌های بالای صد نفر، نسبت ارزش‌افزوده صنعتی و…) در هفت استان متمرکز است، بسیاری امکانات بیمارستانی، آموزشی، خدمات مالی و اقتصادی و سیاسی در کلان‌شهرها متمرکز است. براساس برآوردها، همچنین، ظرفیت زیستی شهر تهران تاب تنها 600 تا 700 هزار خودرو را دارد، اما درحال‌حاضر بیش از چهار میلیون خودرو در این شهر وجود دارد. به‌عبارتی الگوی شهرسازی ما در دهه‌های اخیر مبتنی بر حمل‌ونقل شخصی بوده و سیاست‌های اقتصادی نیز در دو، سه دهه اخیر با تأمین انواع وام‌ها سعی کرده مالکیت خودرو را افزایش دهد. ازاین‌رو، تغییرات قیمتی نه این روندهای سیاست‌گذاری را دگرگون می‌کند و نه تأثیر قابل‌اعتنایی بر کاهش مصرف سوخت‌های فسیلی خواهد داشت یا دست‌کم می‌توان گفت چنین تغییری، اولین گام در زنجیره تغییرات حول مسئله محیط زیست نیست. نکته دیگری که در فاز قبلی افزایش قیمت حامل‌های انرژی نیز رخ داد و از سوی مسئولان محیط زیست نسبت به آن هشدار داده شد، افزایش شدید تخریب جنگل‌ها و بوته‌زارها برای استفاده از سوخت بود.
آیا آزادسازی قیمت حامل‌های انرژی و آب اساسا می‌تواند به‌نفع فقرا و در راستای تحقق عدالت اجتماعی عمل کند؟
مدافعان در پاسخ به این پرسش همواره به یک سویه آن توجه دارند و آن اینکه ثروتمندترین دهک چند برابر فقیرترین دهک از یارانه سوخت سهم می‌برد و این عین بی‌عدالتی است. آماری هم که ارائه می‌شود، درست بوده و این سطح از شکاف نیز قابل‌تأمل است. اما سویه دیگر مسئله یعنی خود فقرا یا گروه‌های کم‌درآمد چه؟ آیا گروه‌های کم‌درآمد برنده افزایش قیمت سوخت هستند؟ وابستگی کم‌درآمدترین دهک‌ها به وضعیت موجود بیشتر است یا به وضعیتی که در آن قیمت حامل‌های انرژی افزایش یافته و پرداختی نقدی نیز به خانوارها صورت می‌گیرد؟
براساس مطالعه انجام‌شده در وزارت رفاه (نمودار شماره 1)، افزایش قیمت حامل‌های انرژی در آذرماه 1389 و در چارچوب اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها موجب شد تا سهم انرژی در سبد هزینه خانوارها در سال اول افزایش شدیدی یابد. از سال دوم این نسبت برای ثروتمندترین دهک به حالت قبل از اجرای برنامه برگشت، اما برای کم‌درآمدترین دهک در یک دوره پنج‌ساله به بیش از دو برابر قبل از اجرای برنامه رسیده است. براساس تعاریف بین‌المللی، اگر 10 درصد هزینه خانوار صرف انرژی شود، آن خانوار دچار فقر مطلق انرژی است. براین‌اساس، افزایش قیمت حامل‌های انرژی در سال 1389 و پرداخت مابازای نقدی به خانوارها، برای خانوارهای فقیر نه‌تنها موجب کاهش بی‌عدالتی و فقر نشده، بلکه کم‌درآمدترین دهک را به وضعیت فقر مطلق انرژی نیز نزدیک کرده است. اگر تأثیر تورم ناشی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی بر سایر حوزه‌های معیشتی خانوارها نیز بررسی شود، چه‌بسا تأثیر منفی چنین سیاستی بر دهک‌های کم‌درآمد روشن‌تر شود. افزایش قیمت حامل‌های انرژی از طریق افزایش هزینه تولید و حمل‌ونقل بر وضعیت بنگاه‌های اقتصادی و اشتغال نیز تأثیر جدی داشته است به‌طوری‌که براساس همین گزارش وزارت رفاه، این اقدام (به‌ویژه افزایش قیمت گازوئیل و برق) بر بی‌کاری بیش از 350 هزار نفر در سال 1390 (سال بعد از اجرای برنامه) تأثیر داشته است؛ بی‌کارشده‌هایی که عموما از دهک‌های درآمدی پایین هستند (لازم به توضیح است درحال‌حاضر کمتر از یک درصد افراد بی‌کار تحت پوشش بیمه بی‌کاری هستند). در روزهای اخیر، وزیر تعاون، کار، و رفاه اجتماعی در گفت‌وگو با خبرگزاری کار ایران بیان کرده است که حدود هزارو 351 بنگاه اقتصادی با مشکل مواجه‌اند. وزیر سابق این وزارتخانه نیز پیش‌تر از وجود بیش از 400 بنگاه بزرگ اقتصادی در معرض ورشکستگی و تعطیلی خبر داده بودند. با این وضعیت، افزایش قیمت حامل‌های انرژی چه تأثیری بر اشتغال و بی‌کاری خواهد گذاشت؟ بدیهی است که افزایش قیمت سوخت تنها عامل تبیین‌کننده این حجم از بی‌کاری نیست، اما عملا به‌مثابه ضربه نهایی بر پیکره بنگاه‌های در معرض آسیب عمل کرده است. باید در نظر داشت که این تغییرات در بی‌کاری و فقر، پیش از ورود کشور به دور اول تحریم‌های بین‌المللی رخ داده است.
نکته دیگر این است که آیا افزایش قیمت حامل‌های انرژی و توزیع نقدی مابه‌التفاوت آن بین تمام یا بخشی از مردم «بهترین ابزار» برای تحقق عدالت اجتماعی است؟ آیا از منظر سیاست‌های بازتوزیعی، توجه به ناکارآمدی نظام مالیاتی ارجح نیست؟ یا اساسا چرا «بحران» نظام مالیاتی در زمینه تحقق عدالت اجتماعی تبدیل به «مسئله» نمی‌شود؟
براساس برآوردها، فرار مالیاتی دو دهک پردرآمد حدود 40 هزار میلیارد تومان است (معادل کل یارانه نقدی که سالانه بین مردم توزیع می‌شود)، تنها سه درصد از ثروتمندترین دهک، مالیات می‌پردازند و به‌طورکلی نسبت درآمدهای مالیاتی ایران یک‌دوم کشورهای منطقه و کمتر از یک‌پنجم کشورهای توسعه‌یافته است (براساس نسبت درآمد مالیاتی به تولید ناخالص ملی). همچنین به‌زعم کارشناسان اقتصادی حدود 40درصد اقتصاد، معاف از مالیات‌اند. درحالی‌که مالیات، مهم‌ترین ابزار بازتوزیع درآمد در جامعه به‌شمار می‌آید، براساس برخی پژوهش‌های دانشگاهی در ایران، نظام مالیاتی در ایران کاملا معکوس و به‌نفع دهک‌های پردرآمد عمل می‌کند. با این توضیح، اگر مسئله اصلی مدافعان آزادسازی قیمت حامل‌های انرژی، عدالت اجتماعی است، چرا از تمرکز بر اصلاح نظام مالیاتی که دستاوردهای بیشتری در این زمینه خواهد داشت، دفاع نمی‌کنند.
با وجود همه این صحبت‌ها، به نظر می‌رسد در ارزیابی تأثیر اقتصادی اجتماعی چنین برنامه‌ای نیز ما با یک خلأ روبه‌رو هستیم.
البته در یک دهه اخیر، جامعه‌شناسان بحث ارزیابی تأثیر اجتماعی پروژه‌ها را در انداختند و در این راستا نهادسازی‌هایی به‌ویژه در شهرداری تهران انجام شد و موضوع تا جایی پیش رفت که حتی توصیه می‌شد که تغییر سنگ‌فرش پیاده‌روها نیز باید منوط به ارزیابی تأثیر اجتماعی باشد؛ «اقدام» دقیقا شناسایی و تعریف شود، حوزه‌های تغییر و دامنه تغییرات شناسایی شود و برندگان و بازندگان طرح مشخص شوند. اما این سؤال مطرح است که آیا اقدامی در سطح حذف یارانه حامل‌های انرژی که زندگی 80 میلیون ایرانی را به‌طور جدی تحت تأثیر می‌گذارد، نیاز به ارزیابی تأثیر ندارد؟ یا اگر در این زمینه مطالعات ارزیابی اقتصادی و اجتماعی انجام شده، آیا نباید نتایج آن منتشر شود؟ آیا صرف مقایسه بعضا مخدوش سرانه مصرف سوخت ایران با سایر کشورها می‌تواند استدلال قابل دفاعی برای پیشبرد چنین اقدامی باشد؟
بسیاری از گزاره‌هایی که امروزه درباره یارانه‌های پنهان و ضرورت حذف آن مطرح می‌شود، همان گزاره‌هایی است که طرح موسوم به هدفمندسازی یارانه‌ها (آزادسازی قیمت حامل‌های انرژی از آذرماه 1389) نیز بر آن تأکید داشت. اما کدام‌یک از اهدافی که طراحان آن اقدام مدنظر داشتند، محقق شد؟ کاهش بی‌کاری، ازبین‌رفتن فقر مطلق، یا افزایش عدالت اجتماعی؟ همین موضوع آزادسازی قیمت انرژی براساس فوب خلیج‌فارس، در سال‌های اخیر در بخش حمل‌ونقل دریایی اجرا شده و درحال‌حاضر قیمت گازوئیل برای شناورهای باری حدود چهار هزارو 700 تومان است و در ابتدای هر هفته براساس قیمت‌های جدید اعلام می‌شود. می‌توان بررسی کرد که این اقدام چه تأثیری بر زندگی و معیشت ساکنان بنادر جنوبی کشور داشته است.
تأثیر چنین اقدامی بر معیشت دهک‌های کم‌درآمد، لایه‌های پایین طبقه متوسط (لایه‌های مرزی فقر) و وضعیت بی‌کاری و سایر هزینه‌های خانوارها چیست؟ چگونه می‌توان جلوی تورم انتظاری ناشی از این اقدام را گرفت؟
در شرایطی که ایران یکی از بالاترین نرخ‌های تورم در چند دهه اخیر را تجربه می‌کند و براساس گزارش‌های نهادهای دولتی بین 24 تا 32 درصد جمعیت کشور زیر خط فقر مطلق قرار دارند و از سویی تورم همواره بیشترین فشار را بر دهک‌های کم‌درآمد ایجاد می‌کند، ارزیابی تأثیر چنین اقدام گسترده‌ای ضروری است. چنین برنامه‌هایی را نمی‌توان جدا از کلیت اقتصاد سیاسی و منفک از سایر حوزه‌ها بررسی کرد. در دو، سه دهه اخیر انواعی از برنامه‌های این‌چنینی با وعده‌های مشابه (عدالت اجتماعی، فقرزدایی و رفع بی‌کاری) به اجرا درآمده و هیچ‌کدام از وعده‌ها محقق نشده است. با توجه به روندهای شتابان کالایی‌سازی در حوزه‌های اجتماعی نظیر آموزش، سلامت، مسکن، اشتغال، و… چگونه می‌توان انتظار داشت قدرت خرید پرداخت‌های نقدی جبرانی چنین اقدامی، با دینامیسم‌های جاری در سایر حوزه‌ها به صفر تبدیل نشود؛ همان‌گونه که قدرت خرید پرداخت‌های طرح موسوم به هدفمندی یارانه‌ها در پنج سال به کمتر از یک‌چهارم رسید. مدافعان حذف یارانه انرژی بیشترین تأکید را بر مسئله «ناعادلانه‌بودن» این نوع یارانه می‌کنند. اما آیا بی‌عدالتی اجتماعی و شکاف طبقاتی فقط محدود به حوزه مصرف انرژی است؟
در حوزه‌های مسکن، آموزش، سلامت، اشتغال، و… آیا عدالت اجتماعی وجود دارد؟ آیا اساسا عدالت اجتماعی در این حوزه‌ها برای مدافعان طرح اهمیتی دارد؟ برای مثال دسترسی دهک پردرآمد به آموزش باکیفیت در سال 2013 حدود 14 برابر دهک کم‌درآمد بوده است. براساس مطالعه انجام‌شده در وزارت رفاه، بیش از 63 درصد ظرفیت دانشگاه‌های باکیفیت پایتخت در اختیار سه دهک پردرآمد کشور است و سهم سه دهک کم‌درآمد حدود هشت درصد است. براساس گزارش هزینه درآمد خانوار سال 1396، پردرآمدترین دهک نزدیک به 60 برابر کم‌درآمدترین دهک برای آموزش فرزندانش هزینه می‌کند و موارد بسیار دیگری که می‌توان برشمرد که در ساختاری‌شدن و تشدید فقر و نابرابری نقش بسیار جدی‌تری دارند، اما بسیاری از این دینامیسم‌های تولیدکننده نابرابری از سوی مدافعان طرح آزادسازی قیمت حامل‌های انرژی حمایت می‌شود. درست است که دولت ایران مبالغ زیادی را به یارانه حامل‌های انرژی اختصاص می‌دهد، اما چند کشور در دنیا می‌توان یافت که پرداخت از جیب مستقیم مردم آنها در حوزه سلامت 1.6 برابر پرداخت‌های دولت باشد؟ براساس آخرین گزارش از حساب‌های ملی سلامت، در سال 1394 خانوارها حدود 49 هزار میلیارد تومان (بدون احتساب حق بیمه‌ای که می‌پردازند) و دولت حدود 31 هزار میلیارد تومان از مخارج بخش سلامت را تأمین کرده و مشارکت دولت در تأمین مخارج سلامت روند نزولی داشته است. ارقام اولیه‌ای که از لایحه بودجه سال 1398 منتشر شده است، نیز حکایت از آن دارد که سهم بودجه سلامت افزایش بسیار ناچیزی داشته و می‌توان پیش‌بینی کرد که در سال آینده پرداخت از جیب مردم در این حوزه افزایش و فشار بر سازمان‌های بیمه‌ای نیز بیشتر خواهد شد. همین وضعیت در حوزه آموزش عمومی هم وجود دارد. درحالی‌که میانگین جهانی مشارکت دولت در تأمین مالی آموزش عمومی بالای 85 درصد است، دولت ایران در بالاترین برآوردها کمتر از 60 درصد هزینه‌های آموزش عمومی را تأمین می‌کند و این روند نیز در سال‌های اخیر نزولی بوده است. خطاست اگر تصور شود این روندها به‌دلیل کمبود منابع مالی دولت پیش می‌رود، بلکه بخشی از برنامه کلان‌تری است که در دهه‌های اخیر در راستای کوچک‌سازی و شرکتی‌شدن دولت در دستور کار قرار دارد.
از منظر سیاست‌گذاری اجتماعی، بدیهی است که در کنار سیاست‌گذاری‌های همگانی (universal) در حوزه‌هایی نظیر آموزش، سلامت، مسکن و اشتغال، اقدامات رفاهی گزینشی (selective) باید به‌نفع گروه‌های کم‌درآمدتر هدفمند شود، اما به‌دلیل فقدان پیوند نهادی بین سیاست‌گذاری‌های اقتصادی و اجتماعی، هیچ تضمینی نیست که راه‌حل مطرح‌شده به‌نفع دهک‌های کم‌درآمد باشد و حتی براساس تجربه طرح‌های مشابه در ایران، می‌توان پیش‌بینی کرد که به‌ویژه لایه‌های پایین طبقه متوسط و لایه‌های بالای زیر خط فقر (لایه‌های مرزی فقر) آسیب جدی خواهند دید و در میان‌مدت و بلندمدت شکاف بین دهک‌های درآمدی نیز بیشتر خواهد شد.
